Аукцион на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения (далее также - аукцион), проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
Проведение аукциона обеспечивается оператором электронной площадки из числа операторов электронных площадок, функционирующих в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Организация и проведение аукциона осуществляются посредством программно-аппаратных средств оператора электронной площадки, а внесение задатка и сбора за участие в аукционе производится на счет оператора электронной площадки в банке, включенном в перечень, установленный в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Принятие решения о проведении аукциона, о составе аукционной комиссии осуществляется:
1) Правительством Российской Федерации - в отношении участков недр федерального значения;
2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении участков недр местного значения;
3) федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами - в отношении участков недр, за исключением участков недр федерального или местного значения.
Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, в том числе в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливать по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, и (или) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности ограничения допуска к участию в таких аукционах созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.
Установление специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой настоящей статьи, осуществляется по решению Правительства Российской Федерации в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Порядок подготовки проектов поручений Президента Российской Федерации и перечень документов, необходимых для подготовки данных проектов, определяются нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. В случае установления специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, или разведки и добычи дефицитных видов твердых полезных ископаемых в условия аукциона на право пользования такими участками недр включается требование о производстве на территории Российской Федерации с использованием добытых дефицитных видов твердых полезных ископаемых продукции с высокой долей добавленной стоимости. Перечень дефицитных видов твердых полезных ископаемых и перечень продукции с высокой долей добавленной стоимости устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Аукционная комиссия ведет протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который должен содержать сведения о заявителях, допущенных к участию в аукционе и признанных участниками аукциона, датах подачи заявок, внесенных задатках, а также сведения о заявителях, не допущенных к участию в аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в нем. Заявитель, признанный участником аукциона, становится участником аукциона с даты подписания членами аукционной комиссии протокола рассмотрения заявок.
Критерием выявления победителя при проведении аукциона является наибольший размер разового платежа за пользование участком недр.
В случае, если аукцион признан не состоявшимся в связи с наличием только одного лица, заявка которого соответствует требованиям настоящего Закона и условиям объявленного аукциона, или в связи с участием в аукционе только одного участника, право пользования данным участком недр предоставляется указанному участнику с оформлением ему лицензии на пользование недрами на условиях такого аукциона с установлением размера разового платежа за пользование участком недр не ниже установленного условиями аукциона, увеличенного на "шаг аукциона".
Решение аукционной комиссии о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр либо о предоставлении права пользования участком недр и об оформлении лицензии на пользование недрами лицу, заявка которого соответствует требованиям настоящего Закона и условиям объявленного аукциона, или единственному участнику аукциона в соответствии с частью восьмой настоящей статьи оформляется соответственно протоколом о результатах аукциона, протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе и должно содержать информацию о лице (наименование, реквизиты юридического лица или фамилию, имя, отчество (при наличии), данные документа, удостоверяющего личность индивидуального предпринимателя), которое признано победителем по результатам аукциона или является единственным участником аукциона, информацию об окончательном размере разового платежа за пользование участком недр, а также о сроке его уплаты.
Объявление о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов (далее - официальный сайт) одновременно с размещением на сайте электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сайт электронной площадки).
Объявление о проведении аукциона размещается на официальном сайте и сайте электронной площадки не менее чем за 45 дней до дня проведения указанного аукциона, а в отношении участков недр местного значения не менее чем за 10 дней до дня проведения указанного аукциона. Объявление о проведении аукциона должно содержать указание на предусмотренные частями четвертой и пятой настоящей статьи сведения об особенностях порядка проведения таких аукционов, ограничениях допуска к участию в таких аукционах и (или) специальные требования к их участникам.
Условия проведения аукциона для заключения соглашений о разделе продукции определяются в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".
В случае неуплаты победителем аукциона, признанным таковым аукционной комиссией, окончательного размера разового платежа за пользование участком недр, установленного по результатам аукциона, победителем аукциона признается участник аукциона, предложение которого о размере разового платежа за пользование участком недр предшествовало предложению первоначального победителя аукциона и которому предоставляется право пользования участком недр при условии уплаты разового платежа в размере, предложенном таким участником, но не менее размера разового платежа за пользование участком недр, установленного условиями аукциона, увеличенного на "шаг аукциона".
Не допускается выдача лицензии на пользование недрами по результатам аукциона или в случае, если аукцион признан несостоявшимся, ранее чем через десять дней со дня подписания протокола о результатах аукциона или в случае, предусмотренном частью восьмой настоящей статьи, протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.
Выдача лицензии на пользование недрами по результатам аукциона или в случае, предусмотренном частью восьмой настоящей статьи, допускается после уплаты указанного в протоколе о результатах аукциона, протоколе рассмотрения заявок на участие в аукционе окончательного размера разового платежа за пользование недрами, предусмотренного статьей 40 настоящего Закона, а в случаях, установленных частью двенадцатой статьи 40 настоящего Закона, после уплаты первой части указанного в соответствующем протоколе окончательного размера разового платежа за пользование недрами.
Комментарий к ст. 13.1 Закона о Недрах
1. Комментируемая статья вместе со ст. 14.1 была введена в настоящий Закон Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ с 1 января 2022 г.
Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию указывал, что целью данных изменений является совершенствование процедуры торгов и правового механизма взимания платежей за право недропользования путем:
а) переведения торгов полностью в электронную форму;
б) отмены конкурсов и установления единственного способа проведения торгов на право недропользования - аукциона;
в) предоставления возможности пользования недрами второму участнику, если первый окажется недобросовестным;
г) введения реестра недобросовестных участников (см. комментарий к ст. 14.1);
д) разрешения выдачи лицензии на недропользование только после внесения окончательного разового платежа.
Все основания предоставления права пользования недрами можно разделить на волеизъявления органов государственной власти и результаты конкурентных способов предоставления права пользования недрами - аукционов (торгов) и до 2021 г. - конкурсов. Проведение торгов возможно в отношении как одного участка недр, так и группы участков.
Выбор конкурентных форм способов предоставления права пользования определенными участками недр, очевидно, преследует цель обеспечить наиболее рациональное, наиболее эффективное недропользование. В настоящее время управление государственным фондом недр осуществляется недостаточно эффективно, на что указывает сравнительно невысокий уровень достижения показателей по воспроизводству дефицитных и стратегических полезных ископаемых (он снизился с 63% в 2018 г. до 32% в 2020 г.), исполнения бюджетных назначений по геолого-разведочным работам (снизилось с 78,8% в 2018 г. до 72,3% в 2020 г.), недостаточность нормативно-правового регулирования в сфере недропользования и межведомственного взаимодействия. При этом критическую значимость имеет риск продолжения использования не передовых технологий для геологического изучения, добычи и обогащения полезных ископаемых. Решение задачи по преодолению технологического отставания в недропользовании как раз и предполагает проведение аукционов и конкурсов.
В отношении применимости норм гражданского законодательства к отношениям в сфере аукционов на право пользования недрами существуют определенные противоречия научной доктрины и судебной практики. С одной стороны, юридическая природа любого природно-ресурсного аукциона (конкурса), например на право пользования недрами, отличается от природы аукциона (конкурса) как формы торгов, предусмотренных ГК РФ, хотя указанные процедуры и обладают рядом схожих признаков. Основные отличия заключаются в том, что предметом торгов в соответствии с ГК является заключение договора либо право на заключение договора. Предметом аукциона, предусмотренного комментируемым Законом, является доступ к недрам, т.е. приобретение права на пользование недрами.
М.С. Никитин, в свою очередь, также указывает, что для возникновения права пользования недрами требуется издание властного акта органа государственной власти о предоставлении победителю конкурса (аукциона), тогда как победитель торгов в соответствии с ГК РФ приобретает права по договору либо право на заключение договора непосредственно в силу факта выигрыша торгов.
Вместе с тем судебная практика основана на применении к отношениям, возникающим в сфере проведения конкурентных процедур, норм и принципов гражданского законодательства (см., например, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13.04.2021 N Ф02-1175/2021, Ф02-1277/2021, Ф02-1274/2021 по делу N А33-13996/2019).
Именно на этом основании судебной практикой отвергается юридическая квалификация решений аукционных (конкурсных) комиссий как индивидуальных властно-правовых актов.
Пример. Так, Арбитражный суд Дальневосточного округа в одном из своих постановлений в ответ на указание заявителя кассационной жалобы на нарушение порядка обжалования решения конкурсной комиссии указал, что, поскольку на момент судебного разбирательства правовой результат в виде предоставления недр в пользование победителю конкурса не наступил, процедуры подготовки и проведения конкурса в виде утверждения Порядка и условий проведения конкурса, регистрации и приема заявок на участие в конкурсе, принятия решения о приеме заявок на участие в конкурсе лицами, участвующими в деле, не оспариваются, следовательно, рассмотрение судами заявления в общем порядке (а не в порядке обжалования нормативных актов) соответствует избранному заявителем способу защиты нарушенного права (см., например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.12.2016 N Ф03-5378/2016 по делу N А73-1994/2016).
2. Комментируемая статья предусматривает, что аукцион проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
На момент подготовки настоящего комментария на портале проектов нормативных правовых актов опубликован проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме", получивший в сентябре 2021 г. отрицательное заключение Минэкономразвития РФ в связи с избыточными требованиями к заявителям.
До вступления в силу новой редакции статьи порядок проведения аукционов регулировал Приказ Роснедр от 19.03.2020 N 110 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами".
Также необходимо отметить то, что к отношениям участников и организаторов конкурентных способов предоставления права пользования недрами частично применимо Положение о порядке пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1. Несмотря на то что это Положение утратило силу с 1 января 2022 г., в силу принципа отсутствия у федеральных законов обратной юридической силы его положения применяются к отношениям, имевшим место до 1 января 2022 г. Так, например, п. 10.8 указанного Положения запрещал проведение аукционов на право разработки месторождений питьевых подземных вод.
Условия проведения аукциона для заключения соглашений о разделе продукции определяются в соответствии с ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".
3. Далее статья устанавливает организационные требования к проведению аукциона.
Его проведение обеспечивается оператором электронной площадки, работающим в соответствии с ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и осуществляется посредством программно-аппаратных средств оператора. Перечень операторов утвержден распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 N 1447-р "Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, от 18.07.2011 N 223-ФЗ".
Внесение задатка и сбора за участие в аукционе, соответственно, производится на счет оператора в банке, включенном в перечень, установленный законодательством о контрактной системе. В настоящее время такой Перечень установлен распоряжением Правительства РФ от 13.07.2018 N 1451-р "Об утверждении перечня банков в соответствии с частью 10 статьи 44 и частью 5 статьи 84.1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ".
4. Принятие решения о проведении аукциона, о составе аукционной комиссии осуществляется в зависимости от категории участка недр, являющегося предметом торгов:
- Правительством РФ - в отношении участков недр федерального значения;
- органом государственной власти субъекта РФ - в отношении участков недр местного значения;
- федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами - в отношении участков недр, за исключением участков недр федерального или местного значения.
Федеральным органом управления государственным фондом недр является Минприроды, однако проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке отнесены к полномочиям Роснедр в соответствии с подп. 5.2.4 и 5.3.7 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию (Роснедра), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293.
5. Далее в комментируемой статье регламентирован в общем виде порядок проведения электронного аукциона.
1) Объявление о проведении аукциона должно быть заранее - за 45 дней до проведения аукциона - размещено на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов одновременно с размещением на сайте электронной площадки.
Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 N 909 "Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в качестве официального сайта определен сайт www.torgi.gov.ru.
В объявлении должны быть указаны особенности порядка проведения аукциона, ограничения допуска к участию в аукционе и специальные требования к участникам, если они установлены Правительством РФ.
Согласно ч. 4 и 5 комментируемой статьи Правительство РФ вправе:
- устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, в том числе по представлению Минобороны и ФСБ ограничивать допуск к участию в таких аукционах российских юридических лиц с участием иностранных инвесторов. Данная норма представляет собой исключение из конституционного принципа национального режима, согласно которому иностранные субъекты имеют равные права с отечественными субъектами права;
- устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр в целях реализации документов стратегического планирования, соблюдения интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации.
2) Аукционная комиссия ведет протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе. Протокол должен содержать сведения:
- о заявителях, допущенных к участию в аукционе и признанных участниками аукциона;
- датах подачи заявок, внесенных задатках;
- заявителях, не допущенных к участию в аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в нем.
Заявитель, допущенный к участию в аукционе, становится участником аукциона с даты подписания членами аукционной комиссии протокола рассмотрения заявок.
3) Победителем аукциона признается участник, предложивший наибольший размер разового платежа за пользование участком недр.
Таким образом, единственным критерием выявления победителя аукциона на предоставление права пользования недрами является размер разового платежа за право пользования участком недр. Порядок его уплаты регулируется ст. 40 настоящего Закона (см. комментарий к ст. 40).
Говоря о разовых платежах за пользование недрами, Закон устанавливает способы определения их минимальных и окончательных размеров. Минимальные (стартовые) размеры не могут быть меньше 10% от суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую мощность соответствующего недропользователя. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам аукциона.
Право пользования участком недр может быть предоставлено не только победителю аукциона, но и его единственному участнику, если аукцион признается несостоявшимся по следующим причинам:
- в аукционе участвовал только один заявитель;
- заявителей было несколько, но только один представил заявку, соответствующую требованиям комментируемого Закона и условиям объявленного аукциона.
В этом случае право пользования данным участком недр предоставляется указанному участнику с оформлением ему лицензии на пользование недрами на условиях такого аукциона. Размер разового платежа за пользование участком недр должен быть не ниже, чем размер, установленный условиями аукциона, увеличенный на шаг аукциона.
Отметим, что до 2021 г. правила были иными: недропользовательская лицензия могла быть выдана единственному участнику конкурса, признанного несостоявшимся в связи с поступлением заявки от единственного участника, но в отношении аукционов такой возможности, напротив, не было предусмотрено.
Решение о предоставлении права пользования участком недр оформляется соответственно протоколом о результатах аукциона или протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе.
В нем указываются:
- сведения о лице, получившем право пользования участком недр (наименование, реквизиты юридического лица или Ф.И.О., данные документа, удостоверяющего личность индивидуального предпринимателя или иностранного гражданина);
- окончательный размер разового платежа за пользование участком недр, а также срок его уплаты.
4) Если победитель аукциона не внесет окончательный размер разового платежа в установленный срок, победителем признают другого участника - предложившего второй по величине размер разового платежа за пользование недрами.
Размер платежа должен быть не ниже, чем размер, установленный условиями аукциона, увеличенный на шаг аукциона.
Данная норма является предупредительной для намеренных срывов аукционов и позволит без мероприятий по отзыву лицензии объявлять победителем второго участника с установлением платежа, увеличенного на шаг. Это будет способствовать более эффективному освоению участков недр и отсутствию задержек бюджетных поступлений.
5) Лицензия на пользование недрами выдается:
- не ранее чем через 10 дней со дня подписания протокола о результатах аукциона или протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе, если аукцион признан несостоявшимся;
- и только после уплаты окончательного размера разового платежа за пользование недрами.
