Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Настоящий Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.
В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные федеральные законы.
Отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом.
Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".
Комментарий к ст. 1 Закона о Недрах
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основу законодательства РФ о недрах, а также структуру системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства. При этом понятие "законодательство" использовано в широком его смысле, т.е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты.
Согласно части 1 комментируемой статьи законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции РФ, как верховенство данной Конституции на всей территории России. Как представляется, в рассматриваемом положении ч.1 комментируемой статьи подчеркивается комплексный характер законодательства РФ о недрах - самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей.
Среди конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч.2 ст.36); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч.2 ст.36); вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении России и ее субъектов (п."в", "г", "д" и "к" ч.1 ст.72).
Именно на основании положения п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ, относящего законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, основано определение в ч.1 комментируемой статьи двухуровневой структуры системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства: 1) комментируемый Закон и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты; 2) принимаемые в соответствии с комментируемым Законом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Иными нормативными правовыми актами федерального уровня, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст.90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этом у следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч.1 ст.115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч.3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 года N 3-ФКЗ) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 года N 418), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 года N 88.
О нормативных правовых актах субъектов РФ см. коммент. к ст.1_1 Закона.
2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи комментируемый Закон действует на всей территории России. Данное положение основано на норме ч.2 ст.4 Конституции РФ, согласно которой данная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Как установлено в ч.1 ст.67 Конституции РФ, территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статус и правовой режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны России устанавливает Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", что и закреплено в его преамбуле. О понятиях внутренних вод и территориального моря России см. коммент. к ст.2_1 Закона.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что комментируемый Закон также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе России в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права. Статус континентального шельфа России, суверенные права и юрисдикцию России на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России определяет Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", что закреплено в его преамбуле. Там же предусмотрено, что вопросы, относящиеся к континентальному шельфу России и деятельности на нем, не предусмотренные названным Законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к континентальному шельфу России. О понятии континентального шельфа России см. комментарий к ст.2_1 Закона.
В части 2 ст.67 Конституции РФ установлено, что Россия обладает суверенными правами и осуществляет в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права, юрисдикцию не только на континентальном шельфе России, но и в исключительной экономической зоне России. Статус исключительной экономической зоны России, суверенные права и юрисдикцию России в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России определяет Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", что закреплено в его преамбуле.
Подпункт 2 п.1 ст.5 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" прямо предусматривает, что геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр производятся в соответствии с комментируемым Законом, Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации", другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней. В связи с этим не вполне понятна причина, по которой в ч.2 комментируемой статьи не указано на то, что комментируемый Закон также регулирует отношения недропользования в исключительной экономической зоне России.
Следует обратить внимание на то, что в ч.2 комментируемой статьи говорится о регулировании отношений недропользования на континентальном шельфе России не только федеральными законодательными актами о континентальном шельфе, но и нормами международного права. Однако, такая формулировка, как и то, что о нормах международного права говорится только в данной норме комментируемой статьи, представляется не вполне удачным, поскольку часть 4 ст.15 Конституции РФ прямо закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Последнее из приведенных конституционных положений воспроизведено в ст.52 комментируемого Закона, но в полной мере положения ч.4 ст.15 Конституции РФ в данном Законе не воспроизведены. Об общепризнанных принципах и нормах международного права, а также о международных договорах России см. коммент. к ст.52 Закона.
3-4. В части 3 комментируемой статьи установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить комментируемому Закону. Данная норма применительно к регулированию отношений недропользования воспроизводит положение ч.5 ст.76 Конституции РФ, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов.
В соответствии с ч.4 комментируемой статьи в случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют комментируемый Закон и иные федеральные законы. Данная норма основана на другом положении ч.5 ст.76 Конституции РФ, устанавливающем, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.
Необходимо подчеркнуть, что нормы ч.3 и 4 комментируемой статьи закреплены с учетом того, что недропользование отнесено к совместному ведению России и ее субъектов. В случае, если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, и федеральным законом, то в силу ч.6 ст.76 Конституции РФ подлежит применению нормативный правовой акт субъекта РФ. Соответствующие разъяснения о применении ч.5 и 6 ст.76 Конституции РФ даны в п.4 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".
В статье 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ) предусмотрены следующие положения, направленные на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта РФ:
- правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке (п.1);
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органы исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции РФ и федеральных законов (п.2);
- Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п.3);
- в случае возникновения разногласий при реализации п.3 данной статьи Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п.4);
- законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке (п.5).
5. Как предусмотрено в ч.5 комментируемой статьи, отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Данная норма в части указания на регулирование таких отношений актами федерального и региональных законодателей основывается на положении п."д" ч.1 ст.72 Конституции РФ, согласно которому в совместном ведении России и ее субъектов находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.
Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России, регулирует Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", что и закреплено в его преамбуле. В положениях п.5 ст.2 названного Закона, согласующихся с положениями ч.5 комментируемой статьи, установлено, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Основными актами федерального законодателя, о которых идет речь, являются ЗК РФ, ЛК РФ, ВдК РФ, Федеральные законы от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает, что специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных комментируемым Законом.
В качестве актов федерального законодателя, регулирующих отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, следует назвать:
- Федеральный закон от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", который согласно его преамбуле определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии;
- Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", который в соответствии с его преамбулой устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота);
- Федеральный закон от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", который согласно его ст.1 определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в России и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов.
Актами, регулирующими отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, являются указанный выше Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", а также Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", который в соответствии с его преамбулой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
7. Как указано в ч.7 комментируемой статьи, отношения недропользования с участием иностранных юридических и физических лиц регулируются как комментируемым Законом, так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из таких актов, круг которых довольно широк и к которым относятся и вышеназванные акты, следует назвать, прежде всего:
Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который согласно его ст.1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности;
Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", который в соответствии с п.1 его ст.1 регулирует отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории России;
Федеральный закон от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", который согласно ч.1 его ст.1 (в ред. Федерального закона от 4 ноября 2014 года N 343-ФЗ) регулирует отношения, связанные с осуществлением иностранными инвесторами или группой лиц инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) в форме приобретения указанными лицами в собственность, владение или пользование имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет 25% и более определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской отчетности балансовой стоимости активов хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также с совершением иных сделок, в т.ч. на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами. Именно в связи с принятием названного Закона Федеральным законом от 29 апреля 2008 года N 58-ФЗ внесен целый ряд изменений в комментируемый Закон (см. комментарий к ст.2_1 Закона).
КС России, отмечая, что в комментируемом Законе и Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" содержатся нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П указал, что такое правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права России на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
8. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает, что особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Именно в связи с принятием названного Закона рассматриваемая норма и включена в данную статью Федеральным законом от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ. Этим же Федеральным законом от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ внесены изменения, учитывающие нормы Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", и в целый ряд других статей комментируемого Закона.
Как определено в преамбуле Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", данный Закон, принятый в развитие законодательства РФ в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории России, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны России на условиях соглашений о разделе продукции.
Предмет регулирования Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" определен в его ст.1:
- данный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений (п.1);
- отношения, не урегулированные названным Законом, в т.ч. возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности применения данного Закона с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п.2);
- отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с названным Законом. Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с названным Законом и гражданским законодательством РФ (п.3);
- в случае, если законодательными актами РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены названным Законом, в сфере регулирования отношений, указанных в п.1 данной статьи, применяются правила названного Закона (п.4).
В пункте 1 ст.2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" определено, что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Россия предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Там же предусмотрено, что соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в т.ч. условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями названного Закона.
