1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Комментарий к ст. 99 Конституции РФ
1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Не существует для этого никаких особых периодов - сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием.
Правда, Регламент Государственной Думы, утвержденный 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), и Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), предусматривают сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временнуго ограничения компетенции палат Федерального Собрания и всего Федерального Собрания. Это просто период, когда парламентарии в сборе и палаты и их органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они в принципе могут проводиться в любое время. В период сессии проходят пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания. Депутаты Государственной Думы работают, кроме того, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями. Во время сессии Совета Федерации проводятся Дни Совета Федерации в субъектах Федерации, члены Совета Федерации работают в субъектах Федерации.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5758) отметил в п. 3 мотивировочной части, что статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется:
- обязанностью Президента РФ одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска;
- осуществлением всех избирательных действий и созыва вновь избранной Государственной Думы на первое заседание в указанные Конституцией сроки, возможностью законодательно установить в этих целях также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур;
- правом Президента РФ созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на 30-й день после ее избрания;
- невозможностью роспуска Совета Федерации;
- установленными частью 2 ст. 92 и статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами роспуска Государственной Думы при определенных обстоятельствах (см. комм. к указанным статьям).
1.1. Согласно ст. 40-42 Регламента Государственной Думы, она собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы. Это постановление принимается на одном из последних заседаний предыдущей сессии палаты. До июня 2005 г. Регламент предусматривал фиксированные сроки проведения сессий, что, безусловно, в какой-то мере сковывало Государственную Думу. Нынешняя редакция Регламента лучше соответствует смыслу комментируемой части ст. 99 Конституции. Однако эта редакция таит и серьезную опасность того, что Государственная Дума злоупотребит обретенной свободой и будет чрезмерно увеличивать свои каникулы. О реальности такой опасности свидетельствует тот позорный факт, что на заседаниях Государственной Думы зачастую присутствует меньшинство депутатов, которые голосуют не только от своего имени, но и от имени своих отсутствующих коллег. В результате многие решения палаты по существу нелегитимны.
Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам. Она может также назначить дополнительное или внеочередное заседание.
На заседаниях по средам после утверждения порядка работы проводится "час голосования". По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время проведения "часа голосования". На "час голосования" выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты:
а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;
б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении); ныне рассматривается федеральный бюджет на трехлетний период;
в) законопроекты о ратификации международных договоров РФ;
г) законы, отклоненные Советом Федерации;
д) законы, отклоненные Президентом РФ;
е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы.
Во время "часа голосования" не допускается внесение в законы, законопроекты и проекты постановлений поправок и возвращение к обсуждению в целом либо обсуждение отдельных разделов, глав, статей, частей, пунктов.
Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные его заседания проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Начало заседаний - в 10 часов.
Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов во фракциях и в депутатских группах, четверг - для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.
Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение.
Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются две недели каждого месяца, при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Государственной Думы - по понедельникам и четвергам. Периоды работы депутатов Государственной Думы с избирателями устанавливаются распорядком работы депутатов Государственной Думы на текущую сессию.
В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов - "правительственный час". Он проводится, как правило, два раза в месяц. Государственная Дума вправе пригласить на "правительственный час" федеральных министров, иных должностных лиц в соответствии с рассматриваемыми блоками вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти.
В соответствии с планом проведения "правительственного часа" на текущую сессию Совет Государственной Думы включает в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц конкретные блоки вопросов с указанием даты их рассмотрения.
По пятницам может проводиться "час заявлений". Выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов во время "часа заявлений" не могут превышать пяти минут. По решению палаты время выступления может быть продлено.
Согласно ст. 14 и 43 Регламента, внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями.
Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Государственной Думы.
В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Государственной Думы для принятия или отклонения, причем внесение Советом дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Государственная Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Государственной Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Государственной Думы.
1.2. До 2002 г. Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических отчетов о своих заседаниях термином "сессия" не пользовался. Согласно же ч. 1 и 2 ст. 41 действующего Регламента, Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю - с 25 января по 15 июля, на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря. Несомненно, это обусловлено изменением порядка формирования Совета Федерации, члены которого теперь обладают мандатом в палате не в силу того, что занимают должность главы законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, а потому, что избраны или назначены в качестве постоянно работающих представителей этих ветвей власти. Приведенные сроки сессий в основном сориентированы на регулирование, содержавшееся до июня 2005 г. в Регламенте Государственной Думы. Но фактически, как и в случае Государственной Думы, в межсессионные периоды Совет Федерации никем не подменяется, и при необходимости собирается на внеочередные заседания для решения неотложных вопросов своей компетенции.
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до 10 дней для работы в субъектах Федерации, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд туда и обратно.
Совет Федерации заседает в городе Москве, но может вынести постановление о проведении заседания в другом месте (ст. 35 Регламента).
Согласно ст. 43 Регламента внеочередное заседание Совета Федерации может созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не менее чем трети общего числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии Совета Федерации должно быть поддержано не менее чем одной пятой общего числа членов Совета Федерации. Инициаторы предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации должны представить в Совет Федерации следующие материалы: обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты; проект повестки дня внеочередного заседания палаты; проекты актов Совета Федерации и пояснительные записки к ним; списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц. Материалы, представленные инициаторами предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации, направляются Председателем палаты для подготовки заключения в соответствующие ее комитеты, комиссии, которые обязаны дать заключения по представленным материалам не позднее чем за 24 часа до начала внеочередного заседания Совета Федерации. Отсутствие заключения не препятствует проведению внеочередного заседания палаты. Дату и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председатель Совета Федерации согласовывает с Советом палаты.
Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины общего числа членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 44 Регламента). Согласно ст. 48, оно ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов РФ, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.
2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем, что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на 30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы показала, что днем ее избрания считается день всеобщего голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12 декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г., Государственная Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела 16 января 1996 г., Государственная Дума третьего созыва, избранная 19 декабря 1999 г., собралась впервые 18 января 2000 г., а Государственная Дума четвертого созыва, избранная 7 декабря 2003 г., заседала впервые 29 декабря того же года, поскольку 30-й день после выборов пришелся на посленовогодний нерабочий период.
Вопрос об определении места и часа первого заседания Государственной Думы юридически не урегулирован. Местом ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании. Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются в 10 часов. В ст. 55 Регламента Государственной Думы указано это время с тем уточнением, что заседания палаты должны проводиться в рабочие дни, хотя палата может принять решение и об ином времени проведения заседания.
В то же время Конституция предоставляет главе государства - Президенту РФ право созвать Государственную Думу ранее указанного срока. Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комм. к ч. 2 ст. 80). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее, чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных баллотировавшихся кандидатов.
Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда ее решений требуются голоса не менее двух третей общего числа депутатов, т.е. 300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако часть 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание, на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226. Следовательно, Президент может созвать Государственную Думу досрочно при условии, что установлено избрание хотя бы такого минимального числа депутатов.
Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии с ч. 8 разд. второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании ФЗ от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента РФ от 5 января 1996 г. N 8 "О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 69). В этом Указе законодательным и исполнительным органам субъектов Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию в "Российской газете", что и было сделано в день открытия первого заседания Совета Федерации.
В дальнейшем говорить о первом заседании Совета Федерации не приходится, так как срок полномочий каждому его члену определяется индивидуально в зависимости от обновления законодательных и исполнительных органов в конкретном субъекте Федерации. Это не изменилось и со вступлением в силу действующего ФЗ о порядке формирования Совета Федерации.
3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы, который не создает преимуществ для какой-либо из представленных в ней политических сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст. 32 устанавливает, что первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними.
Регламент палаты не установил порядка определения старейшего депутата. Очевидно, это делает Центральная избирательная комиссия РФ "в рабочем порядке", поскольку согласно ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СФ РФ, 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) в ее обязанности не входит установление старейшего депутата; она лишь опубликовывает, и то в течение двух месяцев, когда первое заседание Государственной Думы давно открылось, биографические и иные сведения об избранных депутатах в определяемом ею объеме (ч. 5 ст. 86). По идее, биографические сведения должны включать дату рождения, но ведь можно ограничиться и указанием лишь года рождения, и таким образом процесс определения старейшего депутата остается закрытым для избирателей, если старейших одногодков два или более. Вряд ли правильно с точки зрения реализации принципов народного представительства оставлять определение объема публикуемых сведений о депутатах на усмотрение ЦИК: этот объем следовало бы определить в федеральном законе. Неплохо было бы использовать опыт тех парламентов, в которых депутат, выйдя на трибуну, чтобы открыть заседание в качестве старейшего, прежде всего объявляет дату своего рождения и спрашивает, нет ли в зале депутатов с более ранней датой рождения. Ведь при всей тщательности работы ЦИК все же нельзя исключить возможность ошибки.
В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования не содержит. Согласно ч. 8 разд. второго Конституции, первое заседание Совета Федерации первого созыва открывалось Президентом РФ. В упомянутом выше Указе Президента РФ о созыве Совета Федерации предусматривалось, что первое заседание палаты открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. В соответствии со ст. 15 Регламента Председатель Совета Федерации избирается на срок своего пребывания в Совете.
4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов (точнее, днем опубликования их результатов) и днем первого заседания новоизбранной Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комм. к ч. 1 ст. 98). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует, однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись без них нельзя, то решения эти по своему значению должны быть минимальными, продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно в таких ситуациях было бы использование Президентом РФ своего права на досрочный созыв новоизбранной Государственной Думы.
Как вытекает из упомянутого выше Постановления Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. N 15-П (п. 4 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части), комментируемая часть статьи относится только к случаям, когда Государственная Дума нового созыва избирается в силу истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Если же Государственная Дума распущена, то ее полномочия прекращаются с момента назначения новых выборов, которое имеет место одновременно с решением о роспуске (см. комм. к ч. 2 ст. 109). Соответственно измененная в июле 1999 г. статья 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ред. от 5 июля 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм.) предусматривает, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. А согласно ч. 5 ст. 4 этого ФЗ, в случае роспуска Государственной Думы прекращаются со дня назначения новых выборов полномочия депутатов, касающиеся принятия Государственной Думой федеральных законов, а также осуществления ею иных конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты. Стало быть, личный их статус, включая его гарантии, продолжает действовать до момента, когда соберется новоизбранная Государственная Дума.
