Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Комментарий к ст. 106 Конституции РФ
Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается. Более того, без выраженного согласия Совета Федерации соответствующий федеральный закон не может считаться принятым Федеральным Собранием. И еще: учитывая особую процедуру принятия федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции РФ, урегулированную в ст. 108 и 136 Конституции, следует заключить, что в комментируемой статье речь идет только об обычных федеральных законах. Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно, должны в принципе регулироваться федеральным законом.
Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов непосредственно затрагивают интересы субъектов РФ, хотя и относятся к исключительному федеральному ведению (см. комм. к ст. 71).
В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комм. к ней) для одобрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207) указал в п. 1 и 2 резолютивной части, что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд особо отметил в п. 3 резолютивной части, что это его толкование не распространяется на те федеральные законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению, но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.
Регламент Совета Федерации урегулировал некоторые особенности законодательного процесса при прохождении через палату перечисленных в комментируемой статье категорий федеральных законов. Так, если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в палату менее чем за пять рабочих дней до ее очередного заседания, то он принимается к рассмотрению, но не рассматривается на этом заседании палаты. Он может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном ее заседании. Началом рассмотрения в Совете Федерации такого федерального закона считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.
По результатам рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, указанного в комментируемой статье, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ, заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем четвертью голосов общего числа членов палаты. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении данного федерального закона его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В отношении категорий федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, необходимо отметить следующее.
а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов РФ на соответствующий календарный год или плановый период (в 2007 г. принимается федеральный бюджет на 2008-2010 гг.). В федеральном бюджете указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну РФ, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств, а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "федеральные законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год или плановый период и возможные федеральные законы, которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения. В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета и которые регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс. Это прежде всего БК РФ от 31 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; с изм. и доп.). Жизненная заинтересованность субъектов РФ в содержании федеральных законов, относящихся к федеральному бюджету, очевидна, и отсюда вытекает обязательность их одобрения Советом Федерации.
Федеральные законы о федеральном бюджете не должны содержать иных норм. Однако в федеральные законы о федеральном бюджете на 2002-2004 гг. такие нормы включались. В частности, приостанавливались некоторые полномочия Счетной палаты и некоторые гарантии военнослужащих. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) указал, что закон о федеральном бюджете представляет собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, и не предполагает по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами, в частности не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты. Соответственно правовые и социальные гарантии военнослужащих не могут отменяться или снижаться иначе как путем изменения и дополнения установившего их Федерального закона "О статусе военнослужащих", т.е. это недопустимо посредством федерального закона о федеральном бюджете.
б) Федеральные налоги и сборы принадлежат к числу источников доходов федерального бюджета. Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие институт федеральных налогов и сборов, должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Это прежде всего НК РФ (часть первая от 31 июля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824, с изм. и доп.; часть вторая от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340, с изм. и доп.), объединяющий регулирование и системы налогов, и федеральных налогов в отдельности.
в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности для всей российской экономики, включая экономику каждого из субъектов РФ, вполне оправдывает требование обязательного рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.
г) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов о ратификации и денонсации означает, что верхняя палата парламента не может уклониться от обсуждения и вынесения решения по представленным ему на рассмотрение законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. Результатом обязательного рассмотрения может быть либо одобрение закона, либо его отклонение Советом Федерации. Наделение Совета Федерации правом обязательного рассмотрения федеральных законов о ратификации международных договоров делает его участником процесса заключения и введения в силу международных договоров.
В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров РФ. Однако, исходя из содержания п. "г" ст. 106 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 ФЗ о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона о ратификации международного договора (также ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 ФЗ).
Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями.
Статья 17 ФЗ о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора.
Наряду с этим пункт 5 ст. 16 ФЗ допускает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно ФЗ от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.
Представляется, что изложенная процедура как бы устраняет из процесса ратификации Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. "г" ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы. Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту.
В соответствии со ст. 15 ФЗ от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении РФ с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии РФ в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.
В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.
Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки, и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию.
Вместе с тем процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 ФЗ, денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для РФ.
д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обуславливается тем, что данные вопросы, согласно п. "н" ст. 71 Конституции, отнесены к ведению РФ. Соответственно этому в решении пограничных вопросов и их законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.
Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров России о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
е) Вопросы войны и мира, согласно п. "к" ст. 71 Конституции, являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает принятие законов, касающихся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров, заключаемых Россией, по вопросам войны и мира.
Обязательное рассмотрение перечисленных вопросов должно проводиться с учетом обеспечения соответствующих национальных интересов Российской Федерации. Принятые на основании рассмотрения решения не должны создавать препятствий для выполнения международных обязательств и обязательных резолюций Совета Безопасности ООН.
