Статья 101 Конституции Российской Федерации

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Комментарий к ст. 101 Конституции РФ

1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых, в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство. Во-вторых, из текста следует, что Председатель палаты и его заместители не образуют коллегиального руководящего органа палаты, а осуществляют свои полномочия в принципе единолично. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя или заменяющего его заместителя Председателя. Некоторые решения по ведению дел палаты принимаются или обсуждаются ее Советом.

Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет не только (и не столько) решать проблему, связанную с необходимостью продолжать руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный характер путем обеспечения интересов существующих в палате меньшинств: Председатель и его заместители на практике представляют весь спектр политических интересов, отраженных в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется палатой.

В Государственной Думе сложилась характерная для мирового опыта практика избрания заместителями Председателя палаты представителей всех ее фракций и депутатских групп, хотя лидирующая фракция получала кроме должности Председателя палаты нередко еще и должность одного из заместителей Председателя. Но в Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007 гг.) практика существенно изменилась. Фракция "Единой России", насчитывающая 310 депутатов, т.е. более двух третей конституционного состава палаты, и имеющая возможность решать вопросы из компетенции палаты, не обращая внимания на другие фракции, заняла должности Председателя палаты, двух его первых заместителей и пяти заместителей. Остальные три фракции получили по одной должности заместителя Председателя. Фракция "Народно-патриотический союз "Родина"", отколовшаяся от фракции "Родина" ("Народно-патриотический союз"), принявшей в январе 2007 г. название "Родина - Социалистическая единая партия России - Патриоты России", должности заместителя Председателя палаты не получила. Не представлены в руководстве палаты и 15 депутатов, не входящих во фракции (в Государственной Думе пятого созыва, которая подлежит избранию 2 декабря 2007 г. исключительно по партийным спискам кандидатов, таких депутатов не будет).

В Совете Федерации практика была до последнего времени несколько иная: с 23 января 1996 г. должность Председателя палаты занимал губернатор Орловской области Е.С. Строев, обладавший определенной харизмой. Его кандидатура была на выборах единственной, и избран он был тайным голосованием бюллетенями в первом же туре. Его заместителями избирались более или менее влиятельные в масштабе страны руководящие лица регионов. Впрочем, с завершением в 2001 г. преобразования Совета Федерации на основании ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. и доп.) практика формирования руководства, естественно, претерпела определенные изменения. В настоящее время в Совете Федерации действуют Председатель палаты и четыре его заместителя. Все они должны представлять разные субъекты Российской Федерации. С 5 декабря 2001 г. Председателем Совета Федерации третьего созыва является С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определяется регламентами палат.

1.1. Выборы Председателя Совета Федерации и его заместителей регулируются статьями 14-17 Регламента этой палаты от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы. В случае внесения кандидатур заместителей Председателя единым списком для голосования Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования. Ни один субъект Федерации не может иметь в руководстве палаты более одного представителя. Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Это заявление принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы ее членов. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования также считается тот кандидат, который получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не избран, то вся процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Что касается заместителей Председателя Совета Федерации, то палата прежде всего принимает решение об их числе. Кандидатуры на должность заместителей Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, в каком обсуждаются и голосуются кандидатуры на должность Председателя палаты. В случае если ни один из кандидатов, выдвинутых на должность заместителя Председателя Совета Федерации, не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя, чем определено палатой, вся процедура выборов на вакантные должности повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

Совет Федерации может избрать заместителей Председателя Совета Федерации единым списком для голосования, который выдвигается Председателем Совета Федерации. В список включается по одной кандидатуре на все либо на отдельные вакантные должности.

Голосование по избранию заместителей Председателя Совета Федерации единым списком проводится тайно с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или открытого голосования. Все кандидаты на должности заместителей Председателя Совета Федерации, включенные в единый список для голосования, считаются избранными, если за этот список проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации.

Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации. Регламент при этом не говорит о последствиях возможного непринятия постановления.

Согласно ст. 20 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель может быть освобожден от должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов общего числа членов (ранее требовались две трети). Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя рассматривается Советом Федерации при поступлении их личного заявления или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой общего их числа, т.е. в настоящее время не менее 35 членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Совета Федерации рассматривается также по требованию Председателя Совета Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Совета Федерации или его заместителя без голосования и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации. При рассмотрении этого вопроса соответственно Председателю Совета Федерации или его заместителю должно быть предоставлено слово для выступления. Решение об освобождении от должности оформляется постановлением палаты.

В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, являющегося Председателем Совета Федерации или его заместителем, освобождение от должности оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

1.2. Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.

Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя Государственной Думы, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатского объединения и депутаты Государственной Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться "за" или "против" кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод, который принимается без голосования.

Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 226 или более. Если выдвинуто несколько кандидатур, голосование, согласно ст. 86 Регламента, может проходить в два тура, причем в первом туре депутаты могут голосовать за любое число кандидатур (рейтинговое голосование). В случае если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Если во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов депутатов Государственной Думы, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо большинством голосов общего числа депутатов принимает решение о выборах первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы. Повторные выборы Председателя Государственной Думы проводятся в том же порядке. При этом допускается выдвижение кандидатов, которые выдвигались ранее.

Если Государственная Дума принимает решение о переходе к выборам первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы, то после избрания по крайней мере одного из заместителей Государственная Дума проводит повторные выборы своего Председателя.

Решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется, согласно Регламенту, постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Здесь, таким образом, не может возникнуть проблема, на которую выше было указано при анализе положений Регламента Совета Федерации. Государственная Дума четвертого созыва разрешила Председателю совмещать свою должность с функцией руководителя депутатского объединения и избрала Председателем лидера "Единой России" Б.В. Грызлова. Решение об освобождении Председателя Государственной Думы, первых заместителей Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы от должности принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Регламент Государственной Думы, в отличие от Регламента Совета Федерации, не содержит подробного регулирования вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

Государственная Дума определяет число заместителей Председателя Государственной Думы. Государственная Дума четвертого созыва установила две должности первых заместителей и восемь должностей заместителей своего Председателя. Кандидатов на должности заместителей Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосования, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы. Кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя Государственной Думы, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом.

Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае если на должность заместителя Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем депутатского объединения, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство депутатским объединением. Решение об избрании первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования.

1.3. В каждой из палат образован ее Совет, во главе которого находится Председатель палаты.

1.3.1. В Совете Федерации Совет палаты учрежден в 1999 г. Ныне его статус регулируется статьями 21-25 Регламента Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

• утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;
• рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;
• формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации;
• утверждает по представлению Председателя Совета Федерации положение о деятельности полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;
• принимает решения о проведении парламентских слушаний;
• рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопровождающих лиц, определяет объем полномочий делегаций Совета Федерации, расходы на командирование, а также принимает решение о направлении члена Совета Федерации за рубеж, не предусмотренном планом межпарламентского сотрудничества Совета Федерации;
• дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации; периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата о работе Аппарата;
• принимает решение о награждении граждан РФ и граждан иностранных государств почетным знаком Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" или Почетной грамотой Совета Федерации;
• принимает решения о направлении Президенту РФ представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;
• заслушивает информацию комитетов, комиссий Совета Федерации, должностных лиц Совета Федерации о ходе реализации постановлений палаты, в которых содержатся предложения органам и должностным лицам, а также поручения комитетам, комиссиям Совета Федерации, его должностным лицам;
• решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.

Заседание Совета палаты проводится, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации. Председательствует на заседании Совета палаты Председатель Совета Федерации либо один из заместителей Председателя Совета Федерации. В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

• полномочные представители Совета Федерации в вышеперечисленных государственных органах;
• член Совета Федерации по поручению комитета, комиссии Совета Федерации или их председателей;
• член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;
• полномочные представители Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ.

На заседании Совета палаты вправе присутствовать и вносить предложения по проекту повестки дня заседания палаты члены Совета Федерации. Присутствуют, кроме того, Руководитель Аппарата Совета Федерации, его первые заместители (первый заместитель) и заместители, начальники управлений Аппарата.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и о принятых по ним решениях. Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Кроме того, в Совете Федерации с марта 2006 г. действует координационное совещание Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которое учреждено для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности палаты (ст. 34.1 и 34.2 Регламента).

1.3.2. В Государственной Думе Совет действует с первого ее созыва. Согласно ее Регламенту (ст. 13-15), Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители. Состав этого органа, следовательно, значительно более узкий, чем у его аналога в Совете Федерации. Заседание Совета Государственной Думы ведет Председатель Государственной Думы, причем он вправе поручить вести заседание Совета одному из своих заместителей. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Если депутатское объединение имеет в Совете Государственной Думы не более одного представителя, то в его отсутствие по уважительной причине в заседании Совета может принимать участие с правом решающего голоса руководитель указанного депутатского объединения или - при отсутствии последнего по уважительной причине - по его письменному поручению его заместитель.

Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса, составляет более половины общего числа членов Совета, т.е. в настоящее время не менее шести. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета и лиц, наделенных правом решающего голоса. В случае если голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведет заседание Совета.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, а также представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах. Депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы:

• формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию; принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;
• формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров РФ) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении;
• формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;
• созывает по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами), или по предложению Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;
• назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает данный комитет соисполнителем по законопроекту, направляет законопроект для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и устанавливает срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;
• направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты, и материалы к нему Президенту, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство, депутатам Государственной Думы;
• по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования ст. 104 (ч. 1 и 3) Конституции РФ или Регламента Государственной Думы;
• принимает решение о проведении парламентских слушаний;
• принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы или почетным знаком Государственной Думы "За заслуги в развитии парламентаризма";
• утверждает планы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств;
• одобряет проект сметы расходов на содержание Государственной Думы на текущий финансовый год;
• рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об исполнении сметы расходов на содержание Государственной Думы за истекший финансовый год;
• принимает решение по предложению профильного комитета о направлении представителей Государственной Думы для участия в работе пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп;
• решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с ее Регламентом.

Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола его заседания, который подписывается председательствующим на заседании Совета. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.

На каждом очередном заседании Государственной Думы депутатам раздается информация об основных вопросах, рассмотренных на состоявшемся накануне заседании Совета Государственной Думы, которая подготавливается секретариатом Совета. Свои решения, документы, материалы и иную информацию Совет направляет депутатам, в депутатские объединения и комитеты Государственной Думы. Решения, документы, материалы и иная информация Совета размещаются также в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

2. В комментируемой части компетенция Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком, очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.

Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей значительно более подробно, и, следуя здравому смыслу, это не стоит считать выходом за конституционные рамки. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер, хотя задачи, функции и полномочия, а также предметы ведения довольно многочисленны.

2.1. Председатель Совета Федерации, согласно ст. 18 Регламента этой палаты:

• созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;
• формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты и затем представляет Совету Федерации;
• ведет заседания палаты и подписывает ее постановления;
• приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;
• направляет представление о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации в соответствующий орган государственной власти субъекта Федерации; это полномочие Председателя, предоставленное ему в конце 2004 г., беспрецедентно и, как показала практика, чрезвычайно весомо, несмотря на формальное право адресата представления проигнорировать его;
• ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;
• распределяет обязанности между своими заместителями;
• организует работу Совета палаты и ведет его заседания;
• координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;
• направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;
• направляет Общественной палате РФ по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (за исключением материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну);
• публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции; направляет такие законы для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;
• направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
• направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
• направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, а также проекты указанных актов;
• представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;
• участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;
• координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;
• утверждает график приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;
• решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;
• утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации и его штатную численность; осуществляет общее руководство Аппаратом и контролирует его деятельность; с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя, а также по представлению Руководителя Аппарата назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя и иных работников Аппарата в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации;
• подписывает удостоверение к почетному знаку Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма"; подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации; по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту РФ представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;
• подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства РФ и иным лицам для участия в "правительственном часе";
• возглавляет работу по планированию деятельности палаты; представляет на утверждение Совета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.
• подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом РФ;
• назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;
• утверждает инструкцию по делопроизводству в Совете Федерации и инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации;
• дает поручения комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также должностным лицам палаты.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения. Совет Федерации вправе отменить распоряжение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству РФ и Регламенту палаты.

Председатель Совета Федерации либо по его поручению его заместитель представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, которые обсуждаются на заседаниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

Что же касается заместителей Председателя Совета Федерации, то они на основании ст. 19 Регламента замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, а также по его поручению:

• представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы;
• подписывают постановления палаты, издают распоряжения, вручают награжденным почетный знак Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации;
• осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

2.2. Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные статьей 11 Регламента Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации, однако имеют некоторые отличия. Эти отличия отчасти обусловлены особенностями компетенции и организации обеих палат, а отчасти, похоже, представляют собой просто упущения, допущенные той или иной палатой.

Председатель Государственной Думы:

• ведет заседания палаты;
• ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом;
• организует работу Совета Государственной Думы;
• осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия ее Совета и по представлению ее Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата по его представлению;
• представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;
• участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;
• направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в профильный комитет;
• подписывает постановления Государственной Думы;
• направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;
• направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со ст. 105 (ч. 5) Конституции РФ, т.е. те, по которым Государственная Дума преодолела возражения Совета Федерации;
• издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;
• направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой;
• направляет запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в профильный комитет либо в комитет, назначенный ответственным по указанному законопроекту; направляет заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по указанному законопроекту.

Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы.

Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. По указанным докладам Государственная Дума может принимать постановления.

Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя статья 12 Регламента Думы, в отличие от ст. 19 Регламента Совета Федерации, предусматривает, что распоряжение о распределении обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы издается ее Председателем по согласованию с Советом Государственной Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения руководителям структурных подразделений Аппарата Государственной Думы.

3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами из своего состава. Комитеты суть постоянные органы; в Государственной Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты, организуют проводимые палатами парламентские слушания. Определенная регламентами палат компетенция комитетов и комиссий в основном сходна, различия обусловлены главным образом неодинаковой компетенцией палат. Однако есть различия, которые явно обусловлены субъективным фактором. Например, отношения комитетов палаты с Общественной палатой урегулированы только Регламентом Совета Федерации, равно как только этим Регламентом определяются формы их участия в реализации полномочий палаты по отношению к актам объединений постсоветских государств и некоторые другие задачи. Примером особенности регламентарного регулирования комитетов Государственной Думы могут служить задачи комитетов, связанные с обращениями палаты в Конституционный Суд РФ.

По основным направлениям своей деятельности комитеты и комиссии могут образовывать подкомитеты и подкомиссии.

Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя (в Совете Федерации также его заместителей), должен входить в состав одного из комитетов, но в то же время не более чем одного. Численный состав комитетов и комиссий определяется палатой, однако комитет Совета Федерации должен насчитывать не менее 7 членов, а комиссия - не менее 15 членов. Численный состав комитета Государственной Думы - от 12 до 35 депутатов. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе представительства депутатских объединений.

В Совете Федерации руководство комитета (комиссии) избирается его (ее) составом и утверждается палатой, причем председатель комитета (комиссии) и его заместители не должны быть представителями одного субъекта Федерации. Персональный состав комитета (комиссии) утверждается постановлением палаты. Председатели комитетов Государственной Думы, их первые заместители и заместители избираются палатой большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы по представлению депутатских объединений. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур. Общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одного депутатского объединения на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данного депутатского объединения.

В настоящее время Регламентом Совета Федерации предусмотрены 17 комитетов и 7 постоянных комиссий, причем Регламент определяет круг ведения каждого комитета и каждой постоянной комиссии. В Регламенте Государственной Думы, предусматривающем 29 комитетов и одну постоянную комиссию, круг ведения определен только для последней.

Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже двух раз в месяц и правомочны в присутствии большинства членов.

О заседании комитета, комиссии Совета Федерации председатель комитета, комиссии, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета, комиссии, Председателя палаты, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, совет Общественной палаты РФ, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации используются информационные ресурсы Совета Федерации. Регламент Государственной Думы ограничивается указанием, что информация о работе комитета для депутатов Государственной Думы помещается на доске объявлений палаты.

Регламент Государственной Думы обязывает депутата присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании комитета по уважительной причине депутат Государственной Думы заблаговременно информирует председателя комитета, который вправе установить порядок передачи депутатом своего голоса другому депутату - члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании комитета по уважительной причине.

Согласно Регламенту Совета Федерации, деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может по предложению своих членов, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, принять решение о проведении закрытого заседания. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не являющиеся членами данного комитета или комиссии, могут участвовать в открытых и закрытых заседаниях с правом совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом, комиссией. В заседании могут участвовать также Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные ее советом, при соблюдении требований, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета, комиссии с согласия председателя. При обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того, работники Правового управления и иных структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Могут приглашаться также представители СМИ.

Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Указанные органы и лица обязаны сообщать о результатах рассмотрения письменных обращений и принятых по ним мерах, а также предоставлять запрашиваемые материалы и документы комитету, комиссии Совета Федерации в согласованные с ними сроки.

Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет, комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Комитет, комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах, привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.

Комитет, комиссия Совета Федерации может проводить в субъектах Федерации выездные заседания, парламентские слушания, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия. Место проведения выездного мероприятия определяется по согласованию с Советом палаты соответствующим комитетом (комиссией) Совета Федерации. В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий.

Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения.

Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения Совета Федерации о созыве внеочередного заседания - двумя третями общего числа членов палаты (ныне не менее чем 115 голосами), остальные решения - большинством общего числа ее членов, т.е. не менее чем 87 голосами.

Согласно Регламенту Государственной Думы, в заседании ее комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. На заседании комитета, комиссии вправе присутствовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, - члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. При этом число членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета, комиссии, не может превышать пять человек. На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа своих членов, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций, привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по законопроекту, обязан рассматривать заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании палаты.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии палат могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе.

Оба регламента специально урегулировали процедуру парламентских слушаний, проводимых палатами по вопросам своего ведения. Этот институт весьма полезен для парламентской деятельности, поскольку при надлежащей организации позволяет изучить рассматриваемую проблему более основательно, с учетом мнений многих специалистов и широких слоев населения. Условием полезности является также всесторонний добросовестный учет выслушанных или представленных в письменном виде мнений при подготовке соответствующего государственного решения.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе его Председателя, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Палата может проводить слушания совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Председатель Совета Федерации возлагает подготовку проведения парламентских слушаний на соответствующий комитет (комиссию) палаты. Решение о проведении парламентских слушаний и объемах их финансирования принимает Совет палаты.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии могут совместно организовывать парламентские слушания. Регламент Государственной Думы запрещает проведение парламентских слушаний во время заседаний палаты не допускается, если она не примет иное решение, а также в периоды между сессиями Государственной Думы и периоды работы депутатов с избирателями.

На открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать представители СМИ и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной. В открытых и закрытых парламентских слушаниях вправе принимать участие руководители и представители федеральных и региональных органов государственной власти.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы.

Парламентские слушания не единственная форма сотрудничества палат с экспертами и общественностью. По решению Совета Федерации, Совета палаты в Совете Федерации могут проводиться форумы, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты.

Для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний в Совете Федерации могут создаваться рабочие группы с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Совет Федерации, его Председатель, Совет палаты, комитет, комиссия вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов. Совет Федерации для подготовки предложений по формированию и реализации отдельных направлений государственной политики, их законодательному обеспечению вправе создавать объединенные комиссии.

Председатель Совета Федерации вправе создавать консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Федерации, парламентскими ассоциациями субъектов Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель Совета Федерации, Совет палаты может создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов.

Регламент Государственной Думы регулирует также порядок работы депутатов с избирателями. Депутат обязан отвечать на письма избирателей, изучать поступившие от них предложения и жалобы, вести их прием в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением, а также может это делать в приемной Государственной Думы.

В период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов с избирателями является прежде всего рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат. Действующий Регламент Совета Федерации утвержден его Постановлением от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Действующий Регламент Государственной Думы принят Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). В оба Регламента внесено множество изменений: в Регламент Совета Федерации изменения вносились 11 раз (последнее 6 октября 2006 г.), а в Регламент Государственной Думы - 69 раз (последнее 17 ноября 2006 г.).

Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части своего Постановления от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) сформулировал правовую позицию, согласно которой "Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом". Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы.

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то Регламент Совета Федерации по этому вопросу ограничился воспроизведением конституционного положения. Регламент же Государственной Думы предусматривает, что на одном из последних заседаний сессии палата утверждает распорядок следующей сессии, который, в частности, устанавливает периоды работы, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями. В Совете Федерации постановления о распорядке сессий не принимаются.

5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты - парламентского контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены пунктом "и" ч. 1 ст. 102 и пунктом "г" ч. 1 ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм. и доп.).

Федеральный закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 ФЗ, следующие:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3).

Состоит Счетная палата из назначаемого Государственной Думой Председателя, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе (по шесть) палатами Федерального Собрания, и аппарата, структура и штатное расписание которого утверждаются Коллегией Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты (ст. 4-6).

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются по представлению Президента РФ на шесть лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить определенную расплывчатость профессиональных требований к руководителям и аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен быть этот опыт. Запрет, касающийся граждан, имеющих право постоянного проживания за границей, не имеет под собой никакого конституционного обоснования и представляет собой явный пережиток не столь давних недоброй памяти времен, когда проживание гражданина за границей считалось весьма порочащим его обстоятельством.

Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Генеральным прокурором РФ. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством. Все они не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством.

Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами). Кандидатуры заместителя Председателя могут предлагаться комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа его членов (не менее чем 35 членами). В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты или его заместителя кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства РФ и его президиума, а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, статья 7 ФЗ предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Согласно ст. 8 ФЗ, аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 ФЗ, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором РФ. После вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П (см. комм. к ст. 98), несколько сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия Коллегии палаты.

Досрочное освобождение от должности членов Счетной палаты допустимо назначившей их палатой Федерального Собрания лишь в случаях:

• нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе;
• личного заявления об отставке;
• признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
• достижения возраста 65 лет;
• формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может быть принято палатой не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы).

Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по своему смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты.

ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи с роспуском Государственной Думы.

В планы и программы работы Счетной палаты обязательно включаются поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее чем одной пятой состава любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации. Годовой план утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее чем одной пятой состава любой из них или на основании решения Коллегии.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею либо имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию.

Опыт работы Счетной палаты свидетельствует о ее недостаточной эффективности как в силу отсутствия в ряде случаев инициативы самой Счетной палаты и слабого стимулирования и поддержки ее со стороны палат Федерального Собрания, так и вследствие препятствий со стороны должностных лиц подконтрольных организаций, преодолеть которые, несмотря на приведенные выше положения ФЗ, удается не всегда. В печати нередко приводились примеры того, как правоохранительные органы саботировали привлечение к ответственности лиц, злоупотребления которых были установлены Счетной палатой. Более того, в течение ряда лет при принятии федерального бюджета законодательно приостанавливались существенные полномочия Счетные палаты, пока Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) не признал эту практику неконституционной.