В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.
Редакция пункта "о" приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2014, 6 февраля, N 0001201402060001).
Комментарий к ст. 71 Конституции РФ
Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целостное государство. Федерализм призван: обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства).
Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. Определяющим критерием идентификации Федерации поэтому считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции России отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в ведении собственно Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении (ряд авторов именуют ее сферой конкурирующей компетенции; см. комм. к ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъекта Федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий (Федерация - своему субъекту и наоборот; см. комм. к ст. 78), позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку сие осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п. Само по себе отнесение вопроса к ведению Российской Федерации не предопределяет его урегулирования помимо закона иными по форме нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона (п. 3 Постановления Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ//СЗ РФ. 1999. N 6. ст. 866; ВКС РФ. 1999. N 3).
а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых признаков. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Он составляет отдельную часть Конституции (см. комм. к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного собрания (на сегодняшний день Закон о Конституционном собрании еще не принят) - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).
Изменение Конституции включает поправки и (или) пересмотр отдельных ее положений. Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель - жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9 при определенных условиях (см. комм. к ст. 136) означает по существу принятие новой Конституции. Вторая модель - относительно гибкая; она предусмотрена в отношении положений гл. 3-8 Конституции. Порядок, условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к этим главам установлены Конституционным Судом в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 45. ст. 4408) и ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1196). Поправки к гл. 3-8, как частичные изменения, принимаются только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции, отражающего в своем наименовании ее суть. Одним законом должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Под поправкой при этом понимается любое изменение текста указанных глав Конституции: исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений. Внесение поправок в эти главы является по существу предметом совместного ведения, поскольку для их вступления в силу необходимо согласие не менее двух третей субъектов Федерации. Специальный порядок (третья модель) относится к изменению ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации и касающейся изменения наименования ее субъектов (см. комм. к ст. 137). Отнесение к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные выборы, из статуса России как суверенного государства.
Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.
Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.
Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). Они отличаются друг от друга по порядку принятия и юридической силе. В комментируемой статье какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законов субъектов Федерации - республик, областей, краев и т.д., действующих только на территории соответствующего субъекта Федерации.
Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного предмета ведения в перечень, приводимый в этой статье, служит реализации положения о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России.
Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, т.е. совокупности полномочий различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Ей соответствуют положения о том, что гарантом Конституции является Президент и что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектов Федерации и других нормативных актов и при установлении расхождений с конкретным конституционным положением вправе лишать проверяемые акты или их части юридической силы. Рядом контрольных полномочий обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон, например о бюджете, осуществляет контроль над ходом его исполнения, утверждает отчет об исполнении бюджета за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета Федерации (см. комм. к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем рассмотрения, одобрения или отклонения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата - в отношении расходования бюджетных средств). В задачу Правительства входит, в соответствии со ст. 114, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы (см. комм. к п. 2 ст. 15) возлагается на широкий круг субъектов. Однако этот контроль нельзя сводить только к требованию соблюдать конституционные предписания. Важнейшим его элементом, среди прочего, является позитивное воздействие на законодателя с целью издания им актов, соответствующих духу и букве Конституции, того правопонимания, которое служит конституционным ценностям и действенной реализации Конституции в общественной практике.
б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения Российской Федерации - федеративного устройства - органично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. (см. комм. к ним) и служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской Федерации. По замыслу он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.
Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д. В структурно-функциональном плане федеративное устройство проявляется в совокупности способов, целей, задач и средств, сформулированных в виде конституционных основ, принципов, отношений и установленных в правовых диспозициях пределах централизации и децентрализации властных и управленческих полномочий, функций государства, а также в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 71- 73).
Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения нагляднее всего иллюстрирует глава 3 Конституции, которая носит аналогичное название. В ее положениях, развивающих и конкретизирующих конституционные основы федеративного устройства (см. комм. к ст. 5), закрепляется состав Федерации, виды субъектов, порядок принятия и образования в ее составе новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируются ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов (см. комм. к ст. 74, 75 и др.). Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей. Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.
Конституция закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов. Заключенные начиная с 1994 г. договоры подтверждали асимметричный характер российского федерализма, разнообразие отношений между Федерацией и ее субъектами. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких договоров уменьшался для Российской Федерации и существенно возрастал для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат Федерации, субъекты не только приобретали право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагали на себя обязанности и ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы, как сторона договора, сохраняли при этом за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие таких договоров не всегда позволяло учитывать те или иные действительные особенности конкретного субъекта Федерации, интересы проживающих в нем народов. При этом предполагалось, что процесс передачи предметов ведения и полномочий субъектам Федерации должен протекать строго в рамках Конституции. К середине 2003 г. - в связи с началом масштабного реформирования порядка разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, роль ранее заключенных договоров была настолько девальвирована, что 90 процентов их были денонсированы (в настоящее время истекли сроки действия всех таких договоров). Очевидно, что здесь сыграли большую роль массовая критика неэффективности договорной практики, а также правовая позиция Конституционного Суда, сформулированная в его Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации", в котором была подведена черта под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической силы Конституции, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из признания Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и его воплощения в целом ряде конституционных принципов (см. комм. к ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 67 и ст. 79), Конституционный Суд пришел к выводу о том, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. Приоритет ее распространяется и на Федеративный и иные договоры. Содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции. Любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации поэтому исключаются (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).
Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении таких договоров ранее регламентировались ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3176), отмененным ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнении в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"". Этим Законом принципы и порядок разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов возведены в ранг общих принципов организации их законодательных и исполнительных органов. Впредь заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными и субъекта Федерации законами; определяться условия и порядок осуществления разграниченных полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. Подписанный Президентом и высшим должностным лицом субъекта Федерации договор вносится главой государства в виде законопроекта в Государственную Думу и в случае его принятия обретает форму и свойства федерального закона.
Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как объекта регулирования и управления и предмета ведения призвано подчеркнуть ее значение в качестве той части земного пространства, которая находится во власти Российской Федерации и является ее объективной и неотъемлемой характеристикой. Территория государства определяет пространственные пределы суверенитета, верховенства и служит его материальной базой, без которой оно не может существовать. Одной из важнейших задач государства является обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, и, следовательно, изменить ее может только оно сама. Термины "территория", "территориальная целостность", "территория субъектов Федерации" и др. используются в различных нормах Конституции и законов. Полномочия Федерации в отношении территории чрезвычайно многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории, например государственной границы, географических объектов (озер, внутренних морских вод, островов и т.д.). Отнесение территории к исключительным предметам ведения Федерации означает также, что Федерация охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащих правовых режимов отдельных ее элементов, например исключительной экономической зоны, иных объектов. Так, ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2220) в целях защиты этой уникальной экологической системы и природного памятника всемирного наследия ввел экологическое зонирование его природной территории, определил ее как территорию, в состав которой входят озеро Байкал, прилегающие к нему водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, водосборная площадь озера в пределах территории Российской Федерации, а также территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от озера.
С комментируемым предметом ведения Федерации - территорией - непосредственно связано федеративное и территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования власти по территориальному принципу. Территориальное устройство субъектов Федерации, т.е. внутреннее их деление на административно-территориальные единицы и муниципальные образования, относится к вопросам их ведения (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики"//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708). Участие субъектов Федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении государственной территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах суши, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, недр, различного рода ресурсов и т.д.
в) Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в ГК РФ). Она осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты. Все эти и другие элементы регулирования и защиты (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение прежде всего для всей федеральной правовой системы, всех отраслей и субъектов права.
Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить эту особую, важнейшую сферу внимания Федерации, подчеркнуть, что забота о правах человека - дело Федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации не могут сужать содержание и перечень, отменить или приостановить действие установленных на федеральном уровне прав и свобод человека. Принятие Федерацией к своему ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России.
Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно ссылался на п. "в" ст. 71, обращая внимание заявителей на то, что ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает по сути изменение содержания либо ограничение прав и свобод.
В ведении Федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Содержание этого предмета образует самостоятельный конституционно-правовой институт. Гражданство определяет правовое состояние лица, обусловленное его правовой связью с Российским государством, служит правовой основой и предпосылкой обладания полным объемом закрепленных Конституцией и законами прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно затрагивают суверенитет России, права и свободы человека и гражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.
Конституция (см. ст. 6 и комм. к ней) определяет российское гражданство как единое и равное независимо от оснований для его приобретения. Ранее действовавший Закон о гражданстве 1991 г. допускал установление своего гражданства и республиками в составе России. Согласно их конституциям, им могли обладать граждане РФ, постоянно проживающие на территории данной республики. Некоторые республики приняли свои законы о гражданстве, исходившие из принципа, согласно которому граждане республики являются одновременно гражданами Российской Федерации.
Новый ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. положений о гражданстве республик-субъектов Федерации не содержит. Им закреплено, что гражданство Российской Федерации является единым и равным для всех, независимо от оснований для его приобретения.
Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет ведения Российской Федерации. Его наличие обусловлено необходимостью гарантировать равноправие (защиту от дискриминации), самоопределение и самобытное развитие всех населяющих ее народов и этнических групп.
В российском праве нет определения национальных меньшинств. Вместе с тем в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. (Содружество: Информ. вестник Совета глав государства и Совета глав правительств СНГ. 1994. N 3 (16)) определяется, что для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, имеющие ее гражданство и по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличающиеся от основного населения данной Договаривающейся Стороны (ст. 1).
Положения, касающиеся национальных меньшинств, отражаются в международных документах. В их первую группу включаются те, которые по сути представляют собой рекомендации, стимулирующие благоприятное отношение к национальным меньшинствам (Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята Комиссией ООН по правам человека в 1992 г.), а также все документы по данному вопросу, выработанные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в период с 1975 по 1991 г.).
Вторую группу образуют международные юридически обязательные документы, т.е. документы, подписанные Российской Федерацией (или воспринятые ею как правопреемницей СССР) и являющиеся в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 15) и ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757) составной частью ее правовой системы. В данном случае выделяются:
а) международные документы, содержащие общие положения, которые защищают национальные меньшинства от дискриминации и иных видов притеснения. Это: Устав ООН (ч. 2 ст. 1), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27) (Ведомости ССС. 1976. N 17. ст. 291), Международная Конвенция 1965 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Ведомости СССР. 1969. N 25. ст. 219), Конвенция ООН 1948 г. о предупреждении геноцида и наказания за него (Ведомости СССР. 1954. N 12. ст. 244), Устав Совета Европы (ст. 3) (СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 774), Европейская конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г. (ст. 14) (СЗ РФ. 1998. N 14. ст. 1514);
б) международные документы, закрепляющие конкретные права и гарантии национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии и т.п. (например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.//СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 2833);
в) международные договоры Российской Федерации, включающие обязательства по защите прав национальных меньшинств, например с Туркменией (10 апреля 2003 г.), Исламской Республикой Иран (5 апреля 2002 г.) и некоторыми другими странами.
Третью группу составляют международные документы, оказывающие идеологическое влияние на государственную политику в области защиты прав национальных меньшинств, но не входящие в правовую систему Российской Федерации. Подобную роль играют, например, Конвенция N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (принята Генеральной конференцией МОТ 26 июня 1989 г.) и упомянутая Конвенция СНГ 1994 г. об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Международно-правовые установления о национальных меньшинствах получают развитие непосредственно в нормах российского права. Прежде всего их защита обеспечивается по линии создания равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция гарантирует равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).
Равноправие граждан независимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом. Например, Постановлением от 17 сентября 1993 г. N 17-П (ВКС РФ. 1994. N 6) он аннулировал положение Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).
Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также путем предоставления им специальных прав и гарантий. Такой подход, согласно правовой позиции Конституционного Суда, не противоречит требованиям ст. 19 Конституции, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства (Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). С учетом этого федеральные законы гарантируют национальным группам, общностям:
- право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965);
- право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Закона РФ "Об образовании".//СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 150);
- право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20-24 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615);
- право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ "О языках народов Российской Федерации".//Ведомости РСФСР. 1991. N 50. ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3804).
г) К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирования федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П, в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4-7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Так, порядок выборов Президента определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81), а в отношении Правительства, судебной системы, полномочий, порядка образования и деятельности федеральных судов - федеральными конституционными законами (ч. 2 ст. 114; ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится в федеральных законах и в регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из них самостоятельно.
Система федеральных органов исполнительной власти имеет собственную структуру, которая должна определяться применительно к Правительству федеральным конституционным законом, в отношении ряда других - федеральными законами (например, ФЗ "О федеральной фельдъегерской службе") либо указами Президента и постановлениями Правительства. На конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся как по функционально-отраслевым и иным признакам, так и по своему правовому статусу. В Конституции лишь говорится, что их система возглавляется Правительством, а также определяются его состав (ст. 110), порядок назначения и отставки Председателя, издаваемые Правительством акты (ст. 111-117) и его полномочия создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента) и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства Президентом РФ. Что касается иных видов федеральных органов исполнительной власти (служб, агентств, контрольных или надзорных ведомств), то они согласно Указу Президента от 20 мая 2004 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 21. ст. 2023; действует в ред. от 30 июня 2006 г.), могут находиться в ведении Президента либо Правительства. Сделано это в целях обеспечения конституционных полномочий Президента путем их соотнесения с соответствующим предметом ведения (например, внешняя политика - МИД, безопасность - ФСБ, Служба внешней разведки (СВР)). В соответствии с названным Указом федеральные органы исполнительной власти в зависимости от подведомственности сферы их деятельности разделены на три группы. Первую образуют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент. Ко второй группе отнесены федеральные министерства, руководство которым осуществляет Правительство, а также службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Третью составляют не входящие в состав министерств федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляет Правительство (антимонопольная, таможенная и др.). В результате этой реформы значительно сократилось число министерств, а в основу структуры федеральных органов исполнительной власти был положен функционально-целевой подход: обеспечение, исполнение, надзор, контроль.
д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты. Она осуществляет как ее правовое регулирование, так и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение).
Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов Федерации должны устанавливаться законом. В самых общих чертах такие критерии впервые были сформулированы в ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. ст. 3607). Согласно его ст. 154 (ч. 11), в федеральной собственности может находиться имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления ими полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией и нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими их статус, а также для обеспечения стратегических интересов России в области ее обороны и безопасности, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Поскольку в данном ФЗ перечень таких объектов отсутствует, то согласно ст. 4 ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3302), сохраняют силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РФ. 1992. N 3. ст. 89), а также Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (утв. Распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 13. ст. 697). В настоящее время федеральными законами отраслевого характера некоторые объекты уже признаны исключительно федеральной собственностью. Например, статья 19 Лесного кодекса, определяя формы собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, относит лесной фонд и расположенные на землях обороны леса исключительно к федеральной собственности. Раскрывая конституционную природу этого объекта собственности, Конституционный Суд при проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса пришел к выводу, что лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Тем самым Суд указал на основания для отнесения тех или иных объектов к публичному достоянию и федеральной собственности как правового и экономического института в будущем и признал оспоренные положения Лесного кодекса соответствующими Конституции (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429).
Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК). Федеральными законами определены организационно-правовые формы, в которых может функционировать федеральная собственность (унитарные предприятия, учреждения и организации, акционерные общества), установлены организационные и правовые основы их приватизации. Так, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3595; в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г.) устанавливает, в частности, что приоритеты и ограничения при ее осуществлении, порядок отчуждения государственного имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Поскольку такой закон не принят, продолжает действовать Указ Президента от 24 декабря 1993 г., в ред. от 14 марта 1996 г., от 6 октября 1997 г., от 15 июля 1998 г., от 25 июля 2000 г. и от 1 августа 2000 г. (САПП РФ. 1994. N 1. ст. 2; СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3343) об утверждении представляемых Правительством программ приватизации.
Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества, регулируются гражданским законодательством с учетом специального ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. ст. 2519).
Управление федеральной собственностью не сводится только к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с регулированием отношений по управлению имуществом собственника - Российской Федерации, созданием различных публично- и гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральное законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам, например особый порядок отчуждения тех акций акционерных обществ, которые находятся в собственности государства). Важно подчеркнуть, что Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов управления федеральной собственностью.
Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов (министерств, агентств, служб), определение их статуса и компетенции по осуществлению от имени Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной властями согласно Конституции и федеральным законам. Так, в целях повышения эффективности федеральной собственности, находящейся за границей, Указом Президента от 29 июня 1998 г. об управлении этой собственностью было поддержано предложение о создании акционерных обществ на основе имущества Российской Федерации, находящегося на территории иностранных государств (СЗ РФ. 1998. N 27. ст. 3149). Основной объем работы по управлению федеральной собственностью проводится Правительством и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, подведомственное Минэкономразвития и торговли), которые разрабатывают концепцию такого управления, организуют учет федерального имущества и ведут его реестр и классификацию, решают вопросы его приватизации, передачи находящихся в федеральной собственности акций субъектам Федерации и др.
Конституция и действующее законодательство, таким образом, исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной собственности, управление ею относятся к ведению органов Федерации. Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных судов, а споры о нарушении установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти в этой сфере разрешаются Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125).
е) Обозначенные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства и общества - закрепляют право Федерации самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых реализуются интересы Федерации и ее субъектов. Под "основами" имеется в виду совокупность начал, принципов, ценностей, определяющих федеральную политику и направленных на реализацию избранной государством стратегии развития. Указание на то, что Федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных приоритетов и стандартов.
Федеральные программы служат инструментом структурной политики Федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них предусматривается комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д. ФЗ от 20 мая 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1995. N 23. ст. 1025) под такими программами понимает комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием цели, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д. Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).
В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.
В форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ, касающихся: социального развития ("Дети России", "Сахарный диабет", "Старшее поколение" др.), экономики ("Топливо и энергия", "Возрождение торгового флота", развитие атомной энергетики до 2015 г., приватизации, конверсии ВПК), экологии ("Возрождение Волги", "Мировой океан"), "Культура России" и иных областей жизни. Из всей совокупности программ большинство разрабатывается исполнительной властью, утверждается указами Президента и актами Правительства. Ряд из них получают статус президентских и разрабатываются Главным управлением специальных программ Президента. Среди них - "Молодежь России", "Российские верфи", "Государственные жилищные сертификаты" и др.
Начиная с 2005 г. в оборот введено новое понятие - "национальный проект", который представляет собой по сути разновидность федеральной целевой программы, поскольку утверждается Правительством в форме таких документов. На первом этапе разработаны и начали реализовываться четыре таких проекта: 1) "Здравоохранение"; 2) "Доступное жилье"; 3) "Образование"; 4) "Развитие АПК". Каждый из них включает ряд подпрограмм; например, первым проектом охватываются вопросы демографии (снижения смертности, повышения рождаемости и т.д.). Очевидно, их число будет увеличиваться. Предлагаются также принять нацпроекты "Чистая вода", "Дороги России" и др.
ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ единого рынка к ведению Федерации производно от положений ст. 8 Конституции, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных федеральных банков. Эта группа полномочий Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей. Понятием "установление правовых основ единого рынка" охвачены как определенные меры по его регулированию, поощрению экономических отношений, связанных с обменом товаров и услуг и формированием спроса, предложения и цены, так и защита рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство, судебные органы. ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3434). впервые определил организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе путем предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения органами власти и местного самоуправления, иными субъектами, осуществляющими функции указанных органов (Банком России и др.) Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относятся к секторам рыночной экономики, Федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов.
Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов (кредитной, страховой систем и иных сегментов государственных финансов и финансового рынка). Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства. В довольно обширном действующем финансовом законодательстве (насчитывающем тысячи актов) регулируются различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Федеральными законами устанавливаются специальные правила финансирования, например судебной системы ("О финансировании судов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877), определяются финансовые основы местного самоуправления (СЗ РФ. 1998. N 39. ст. 4446) и иных компонентов финансовой системы. Финансовые институты и отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, устанавливаются и регулируются гражданским правом.
Отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом в Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5877). Основываясь на ней, Суд пришел к выводу о том, что юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами: средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование.
Валютное регулирование охватывает правоотношения, связанные с функционированием валюты в национальной экономике и международном обороте, поддержанием валютной системы страны. Оно распространяется на российскую валюту (банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в России и за ее пределами, ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков, векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности (ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные камни).
Основу валютного законодательства России составляют федеральные законы от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в ред. 2003-2004 гг. (СЗ РФ. 2002. N 28. ст. 2790) и от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" (СЗ РФ. 2003. N 56. ст. 4859). Ими определяются принципы осуществления валютного регулирования и контроля, полномочия и функции уполномоченных органов, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.
Целями валютного регулирования законами определяются обеспечение реализации единой государственной валютной политики, устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка; установление и соблюдение правил обращения, порядка приобретения и использования, вывоза и пересылки валюты, определения права собственности на валютные ценности, установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации текущих валютных операций, связанных с ее движением (ввоз, вывоз, биржевая торговля), и т.д.
Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководства валютным хозяйством страны. Основными его направлениями являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, по продаже ее на внутреннем рынке, а также обоснованности платежей в иностранной валюте, полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям и операциям нерезидентов в российской валюте.
Органами валютного контроля являются Центральный банк, а также Правительство РФ. Агентами валютного контроля выступают уполномоченные банки, подотчетные Банку России, которые в соответствии с законодательными актами России могут осуществлять функции валютного контроля. Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Санкции за валютные правонарушения установлены отраслевым законодательством (административным, уголовным).
Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Гражданским (ст. 807-823) и Бюджетным (гл. 13-15) кодексами, федеральными законами "О реструктуризации кредитных организаций" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3477), "О банках и банковской деятельности" (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3454), "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532), "О кредитных историях" (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 44) и др. регламентируются условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяются гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством. ФЗ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности", в ред. 1996-2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3459; РГ. 2006. 29 июля) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.
Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами, но и указами Президента, актами Правительства в соответствии с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования, по созданию органов и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями Правительства, актами Центрального банка, Министерства финансов во исполнение федеральных законов и указов Президента регламентируются вопросы выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении кредитов, о продлении сроков их возврата и др.
Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные (внешние и внутренние) заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения другими заемщиками займов (кредитов), выраженных в иностранной или российской валюте (ст. 89 БК). Предоставляемые самой Россией иностранным государствам кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации (ч. 2 ст. 112 БК). Программы государственных внутренних и внешних заимствований ежегодно утверждаются как составные части федерального бюджета, могут служить источниками покрытия дефицита бюджета, привлечения/погашения задолженности, финансирования различных целевых проектов (например, таких, как "Правовая реформа", "Модернизация казначейской системы" и др.).
Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частью внутренней и внешней политики России, и направлено на: создание правовых, экономических и организационных основ таможенного дела; защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства; активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством; обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов; соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется Федеральной таможенной службой, руководство которой осуществляет непосредственно Правительство (до 2005 г. входила с состав МЭРТ). В систему данной службы входят региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях и основы правового положения их должностных лиц и работников определены ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3586).
Основным кодифицированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской Федерации, является Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., введенный в действие в основном с 1 января 2004 г., с изм. и доп. 2004-2006 гг.//СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2066; 2004. N 27. ст. 711; N 34. ст. 3533; N 46. ст. 4494). Регулируемые нормами таможенного законодательства отношения имеют комплексный характер и тесно связаны с нормами гражданского, финансового, административного, уголовного и других отраслей права. Таможенное дело в России представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также специальные правила и процедуры в отношении отдельных товаров при перемещении их через таможенную границу (Закон от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей"//Ведомости РФ, 1993. N 20. ст. 718; действует в ред. от 2 ноября 2004 г.), осуществлении экспортного и валютного контроля (ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле"//СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734), сертификации отдельных категорий продукции и товаров и др. Таможенным законодательством обеспечиваются единые таможенные правила и процедуры, единый порядок перемещения товаров через границу, устанавливаются взаимные права и обязанности хозяйствующих субъектов и таможенных органов, система мер ответственности за нарушение таможенных правил. Важным компонентом таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - свода ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России, и систематизированных в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, определяемой Правительством, исходя из принятых в международной практике систем классификации товаров. Законом РФ от 21 мая 1993 г. "О таможенном тарифе" в ред. от 10 ноября 2006 г. (РГ. 2006. 16 ноября) он определяется в качестве инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при перемещении через таможенную границу. Таможенный тариф - это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам. Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе или вывозе товара, неотъемлемое условие такого ввоза или вывоза, один из важнейших источников доходов федерального бюджета. Ставки ввозных (импортных) пошлин в установленных указанным Законом (ст. 3) пределах определяются Правительством, а вывозных (экспортных), исключительно как мера оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности, только Правительством.
К сфере таможенного дела относится также защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию Российской Федерации (ФЗ от 8 декабря 2003 г. "О специальных защитных, антидепинговых и компенсационных мерах при импорте товаров"//СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4851).
Составляя самостоятельный предмет ведения Федерации, таможенное регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства, но и международными договорами, конвенциями, соглашениями (конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ) и др.). Таможенное регулирование является предметом многочисленных двусторонних соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам между Россией и зарубежными государствами, их правительствами, в том числе о создании на территориях стран - членов СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.
Отнесение к ведению Федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков с 1992 г. является исключительной компетенцией Центрального банка - единственного эмиссионного центра государства и осуществляется им в соответствии с Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Она включает комплекс мер, средств и мероприятий, связанных с изготовлением и выпуском в обращение денежных знаков, банкнот и монет.
Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики Российской Федерации как социального государства (см. комм. к ст. 7). Сфера государственного регулирования цен в условиях рыночной экономики весьма ограничена, она обусловлена существованием естественных монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов. Ведение определенной ценовой политики требует создания механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции, услуг, работ; предполагает определенное участие государства в формировании конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов, в разработке экономических стимулов, обеспечивающих использование современных технологий в производственных процессах, а также гарантировании юридическим и физическим лицам - производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому рынку товаров, продукции, услуг (ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях"//СЗ РФ. 1995. N 34. ст. 3426).
Конкретным проявлением ценовой политики государства является, в частности, определение ее основ в отношении газа, тепло- и электроэнергии. ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 16. ст. 1316; действует в ред. ФЗ 1999-2005 гг.) закрепляет принципы, а также экономические, организационные и правовые основы регулирования этих тарифов.
Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. (СЗ РФ. 2005. N 1. ч. 1. ст. 36) были установлены основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро,- тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Им предусмотрено, что регулированию подлежат тарифы на товары и услуги коммунального комплекса, на подключение вновь создаваемых объектов недвижимости, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к ценам. Уполномоченным федеральным органом в этой сфере является Федеральная служба по тарифам, руководство которой осуществляется Правительством (Положение о ней см.: СЗ РФ. 2004. N 29. ст. 3049).
Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ; формирования баланса импорта или экспорта; дотационного финансирования отраслей-производителей.
Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения Федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики в целом и в отдельных ее секторах. Это достигается как путем формирования и определения компетенции, сфер деятельности, задач и т.д. федеральных органов, осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, агентств, служб и т.п., федеральных банков во главе с Центральным банком), так и посредством учреждения специализированных органов.
з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.
Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г., в ред. от 16 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3823; 2006. N 43. ст. 4412).
Исключительным предметом ведения Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего бюджетного контроля за финансированием расходов и поступлением доходов. Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комм. к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. Федеральное Собрание не только принимает федеральный бюджет, определяя в нем суммы государственных доходов и расходов, но и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.
Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе России, Конституционный Суд в Постановление от 23 апреля 2004 г. N 4-П (СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923) пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.
Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.
Принципиальное организационное и правовое значение в сфере бюджетного процесса имеет единая бюджетная классификация. ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в ред. ФЗ от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г. и от 22 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3338; 2001. N 33. ч. 2. ст. 3437; 2005. N 52. ч. 1. ст. 5589) определяет группировку доходов и расходов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она включает классификацию доходов (например, на налоговые и иные), функциональную (на оборону, государственное управление и др.) и экономическую классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета, видов государственного внутреннего и внешнего долга, ведомственную классификацию расходов и т.п. Применение бюджетной классификации способствует четкой организации работы с бюджетом, начиная с его составления и вплоть до принятия парламентом отчета о его исполнении, позволяет определить конкретные права и обязанности государственных органов по обеспечению доходов и расходов бюджета.
Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств.
Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата РФ (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 167; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427). Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Конституционный Суд в вышеназванном Постановлении N 4-П указал, что, по смыслу ст. 101 (ч. 5) Конституции, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.
Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.
Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежными средствами в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (статья 8 Налогового Кодекса РФ). Система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются НК (часть первая)//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3824; действует в ред. от 2 февраля 2006 г.; часть вторая в ред. от 16 октября 2006 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3340; 2006. N 43. ст. 4412). Федеральными признаются только те налоги и сборы, которые установлены НК (ст. 13) и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся налоги и сборы: 1) на добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) на доходы физических лиц; 4) единый социальный налог; 5) на прибыль организаций; 6) на добычу полезных ископаемых; 7) водный налог; 8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов (см. комм. к ст. 57).
Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 13. ст. 1602) указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (п. 4 мотивировочной части): субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. В другом Постановлении (СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4901) Конституционный Суд пришел к выводу о том, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах и сборах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях вовсе его не уплачивать.
К ведению исключительно Федерации относится также определение правовых основ федерального налогового органа и его территориальных подразделений (управлений, инспекций, подразделений) - централизованной системы с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим во главе с Федеральной налоговой службой, подведомственной Министерству финансов.
Федеральные фонды регионального развития представляют собой специальные бюджетные целевые средства, предназначенные для финансирования регионов. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного распределения субсидий субъектам Федерации. Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются как суммы ассигнования этих фондов, так и их распределение по конкретным регионам и программам (национальным проектам). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам) и др.
и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации.
Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. ФЗ от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. ст. 1177) установлены правовые основы экономических отношений в данной сфере, полномочия органов власти, права и обязанности субъектов электроэнергетики и ее потребителей. К общим принципам правового регулирования данной сферы Закон отнес: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электоэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного ее функционирования, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства, использование рыночных отношений и конкуренции и др. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой является РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). Федеральная политика в отношении таких субъектов направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке невозможно замена этих товаров другими. В отношении объектов федеральных энергетических систем предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3179). Государственным органом, осуществляющим управление в этой сфере, является Федеральное агентство по энергетике, подведомственное Минпромэнергетики Российской Федерации.
Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т.д.
Предметами регулирования ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии", в ред. от 10 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808) являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного Закона являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов.
Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т.д.).
В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, в муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке.
Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения", (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141; 2004. N 35. ст. 3607), иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным Законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.
Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Федеральным агентством по атомной энергии и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141).
В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационных и ядерно-опасных производств и объектов, отношения в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных территорий (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2947), а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734).
К ведению Федерации относятся федеральный транспорт и пути сообщения - железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему России, играющую важнейшую роль в экономике, обслуживающую производственную и социальную инфраструктуру страны. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа.
Все виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Регулирование отношений, возникающих из их деятельности, осуществляется нормами Гражданского, Воздушного кодексов (1997 г.), Кодекса торгового мореплавания (1999 г.), Кодекса внутреннего водного транспорта (2000 г.), ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и иных кодексов, федеральных законов и актов Президента и Правительства. Государственное управление транспортом осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта с учетом рыночных отношений - Министерством транспорта, в состав которого входят агентства воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожное агентство и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, а также уполномоченными органами и службами соблюдения порядка перевозок (например, международных автомобильных перевозок), обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отдельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.
Федерация регулирует те связанные с информацией, информатизацией и защитой информации отношения, которые возникают при: поиске, получении, передаче, производстве и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечении защиты информации; защите прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих из авторского права и смежных прав. ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3448). К принципам регулирования данных сфер Закон относит свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральным законом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральным законом; обеспечение безопасности при создании информационных систем и их эксплуатации и др.
В условиях информатизации и компьютеризации отраслей и сфер жизнедеятельности Федерация содействует формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения, проводит единую научно-техническую и промышленную политику в сфере информатизации, создает и гарантирует равные правовые условия производителям и потребителям информации. В своей совокупности этот предмет деятельности составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комм. к ст. 24 и 29).
Государственная политика в сфере информатизации направлена на: создание единого информационного пространства страны и условий для эффективного ее участия в международном информационном обмене, в формировании, развитии и защите информационных ресурсов, систем и сетей всех форм собственности, обеспечение их совместимости и взаимодействия; достижение качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; защиту национальной информационной безопасности и обеспечение реализации прав и свобод граждан, организаций. Например, ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в целях обеспечения права граждан на получение полной и объективной информации предусматривает совокупность государственных мер организационного, экономического и правового характера, направленных на стимулирование и защиту прав средств массовой информации.
Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры страны. К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории России (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления, распространения и защиты информации. В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности государства.
Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России. Не урегулированные федеральными законами от 7 июля 2003 г. "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. ст. 2895) и от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3697; действует в ред. от 22 августа 2004 г.) отношения в области связи могут регламентироваться законами и иными правовыми актами субъектов Федерации в пределах их полномочий, а также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Россия. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим, система управления и основы экономической деятельности, права пользователей связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская Федерация исходит из необходимости существования в стране взаимоувязанной сети связи, обеспечения общего централизованного управления ею независимо от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом предприятия связи создаются и функционируют на основе сохранения и обеспечения единства экономического пространства, многообразия форм собственности и равенства условий конкуренции. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и иностранных граждан.
Почтовая связь осуществляется государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и иными операторами почтовой связи. К ведению федеральных органов Законом отнесены: определение государственной политики в этой области; разработка и принятие федеральных программ; установление видов, единых правил, стандартов, требований и норм почтовой связи; организация и проведение государственного надзора и контроля; государственное регулирование тарифов на оказание универсальных услуг почтовой связи; определение порядка финансирования деятельности федеральной почтовой связи и осуществление международного сотрудничества.
Сферой непосредственного ведения Федерации являются также специализированные виды связи - правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемая Государственной фельдъегерской службой РФ.
Основными задачами фельдъегерской связи являются доставка корреспонденции Президента, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов военного управления, администрации промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, в административные центры субъектов Федерации и обратно, а также доставка корреспонденции, технической документации образцов промышленных товаров за рубеж, отправлений глав государств и правительств, органов государственной власти - участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи и органов СНГ, расположенных на территории России. Правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия ее органов с другими государственными органами власти, виды контроля и надзора за их деятельностью определены ФЗ от 17 декабря 1994 г., в ред. от 3 декабря 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 5904) и обеспечиваются специально уполномоченным органом - Государственной фельдъегерской службой РФ, организационно-правовой статус которой определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ.
Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения Федерации. Юридический статус и правовой режим использования космического пространства - общего наследия человечества - определяются принципами и нормами международного космического права. Исследование и использование космического пространства отнесены Законом РФ от 20 августа 1993 г. "О космической деятельности", в ред. от 29 ноября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 50. ст. 5609) к приоритетным государственным интересам. Правовые и организационные основы и отношения космической деятельности находятся только под юрисдикцией Российской Федерации, регулируются федеральным законом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Под космической деятельностью при этом понимают любую деятельность, связанную с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. К ней относятся: научные космические исследования; использование космической техники для связи, теле- и радиовещания; дистанционное зондирование Земли и космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых навигационных и топогеодезических систем; пилотируемые космические полеты; использование космической техники, космических материалов и технологий в интересах обороны и безопасности России; наблюдение за объектами и явлениями в космосе; испытания техники в условиях космоса; производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности, осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит также создание, использование, передача космической техники, космических технологий, иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.
Российская Федерация определяет государственную политику, цели и принципы в этой сфере, организует и обеспечивает экономические условия и координирует деятельность органов и организаций, участвующих в осуществлении космической деятельности; регулирует финансирование космических программ, обеспечивает государственную поддержку ракетно-космической отрасли и ее инфраструктуры (космических и наземных объектов: космодромов, контрольно-измерительных пунктов и центров управления, баз хранения, полигонов и т.п.); рассматривает и утверждает государственный, а также оборонный заказ на разработку, производство и поставку космической техники, вооружения и военной техники; координирует международное сотрудничество и осуществляет контроль за разработкой и реализацией международных космических проектов Российской Федерации. Компетенцией в сфере управления космической деятельностью наделены федеральные органы исполнительной власти по обороне и Российское авиационно-космическое агентство.
к) Под внешней политикой понимается деятельность в данном случае Российской Федерации, ее компетентных органов по установлению отношений с иностранными государствами и международным сообществом в целом, региональными и универсальными международными организациями и другими участниками международного общения.
Внешнеполитическая деятельность Российского государства, как и любого другого государства, опирается на экономический, демографический, военно-технический потенциал.
Основными направлениями осуществления внешней политики традиционно выступает дипломатическая деятельность. Основные направления внешнеполитической деятельности РФ рекомендованы Концепцией внешней политики (РГ. 2000. 11 июля).
Концепция внешней политики РФ формируется с учетом положений Конституции, федеральных законов сфере, общепризнанных принципов и норм международных договоров РФ, а также Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президентом РФ от 10 января 2000 г. СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170).
Согласно Концепции внешней политики, высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства. При этом главные усилия должны быть направлены на достижение, по крайней мере на обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам РФ как великой державы, как одного из влиятельных центров современно мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала.
Под национальными интересами Концепция внешней политики подразумевает совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.
Руководство внешней политикой, согласно п. "а" ст. 86 Конституции, осуществляет Президент, который в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. Совет Федерации и Государственная Дума в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают принятие нормативных актов, обеспечивающих правовую основу для осуществления внешнеполитического курса, а также использование прав и выполнение международных обязательств.
Реализация внешней политики, согласно п. "д" ст. 114 Конституции, возлагается на исполнительную власть в лице Правительства. Это конституционное полномочие раскрывает ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ст. 21 Закона, Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.
В соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел (утв. Указом Президента от 14 марта 1995 г.//ДВ. 1995. N 4; действует в ред. от 26 января 2007 г.) на данное министерство возложено выполнение следующих задач: разработка общей стратегии внешней политики; реализация внешнеполитического курса; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов на международной арене; защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии (о функциях и задачах МИД РФ см. также Указ Президента РФ от 5 марта 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 11. ст. 1006).
В систему МИД РФ входят посольства Российской Федерации. Согласно Положению о посольстве Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5090), этот государственный орган внешних сношений осуществляет представительство России в стране пребывания, где обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, включая представительства субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территориях иностранных государств.
Помимо РФ участниками международных отношений, согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции, выступают субъекты Федерации. Правовой базой участия субъектов Федерации во внешних связях является ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231). Статья 2 данного ФЗ понимает международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации в более узком смысле по сравнению с внешними связями самой Федерации. Конкретно под этим понимаются связи в торгово-экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях.
Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставляемых им Конституцией и иными нормативными актами, обладают правом вступать в отношения с административными образованиями иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями, а также участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей, а с согласия Правительства с органами государственной власти иностранных государств.
Указанный ФЗ допускает заключение субъектами Федерации соглашений с соблюдением установленных условий, а также открытие по согласованию с МИД РФ представительств на территории иностранных государств.
Наряду с этим координация осуществляется посредством заключения международных договоров с иностранными государствами. Так, Россия заключила с Вьетнамом Соглашение о принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местной власти Вьетнама (вступило в силу 11 сентября 2000 г.).
Важную роль в осуществлении внешней политику играют международные договоры России. Понятие "международный договор" содержится в п. "а" ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Законодательное определение международного договора с незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).
Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме. Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашения, заключенные в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения могут заключаться и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.
Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международных договоров, отнесены к ведению РФ, выступающей в международных отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры, РФ принимает на себя обязанности и права и в отношении субъектов Федерации.
Международные договоры России подразделяются на несколько категорий. Статья 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. различает межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ, и договоры межведомственного характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.
Проводимые различия международных договоров в определенной мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени Правительства, тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для Правительства. Подобная классификация может иметь определенное значение лишь в плане разграничения компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2 ст. 6 ФЗ о международных договорах, решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимают на себя органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и иными актами законодательства РФ.
Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров от имени России принимает Президент РФ или Правительство РФ в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.
Правительство РФ принимает решения о заключении межведомственных договоров. Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел (ст. 11 Закона о международных договорах).
В специальную группу международных договоров России выделены договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации. Характерно, что Конституция не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации. К их ведению могут быть отнесены все вопросы, которые не относятся ни к ведению РФ (ст. 71 Конституции), ни к совместному ведению.
Механизм согласования состоит в том, что органы государственной власти заинтересованного субъекта Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений. ФЗ о договорах не устанавливает критериев выявления заинтересованности субъекта Федерации в заключении РФ конкретного международного договора, не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для направления предложений. Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений о заключении Россией международного договора.
ФЗ выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации" (п. 2 ст. 4).
Комментируемый пункт ст. 71 в большей степени подразумевает отнесение к компетенции Российской Федерации обязанности обеспечивать военную безопасность государства, а не осуществление военной деятельности. Обеспечение военной безопасности Концепция национальной безопасности РФ считает важнейшим направлением деятельности всего государства, ее целью является обеспечение способности эффективно реагировать на различного рода угрозы.
В целях предотвращения возможных войн и вооруженных конфликтов предполагается отдавать приоритет политическим, дипломатическим, экономическим и иным невоенным средствам.
Вместе с тем РФ не отказывается от возможности применения ядерного оружия. Однако всякое применение военной силы допускается в случае отражения вооруженной агрессии, если все другие меры урегулирования кризисной ситуации оказались неэффективными.
Система обеспечения национальной безопасности создается на основе Конституции, федеральных законов указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства. Основу системы безопасности РФ образуют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим предметом сфер международных отношений экономическое, торговое сотрудничество и иные отношения, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрывает форму и содержание собственно предмета ведения, включающего как нормативное регулирование, управление и защиту экономических интересов страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация внешней торговли, разрыв экономических связей после распада СССР обусловили поиск Россией новых направлений развития внешнеэкономических отношений, ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п. Используемое в тексте родовое понятие "внешнеэкономические отношения" по своему содержанию шире примененной в п. "о" ст. 72 Конституции категории "внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комм. к этому пункту).
Внешнеэкономическая деятельность, будучи важнейшим элементом внешней политики России, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной, и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности, стимулирование национальной экономики, обеспечение условий для привлечения и эффективного использования иностранных финансовых и материальных ресурсов, техники, технологий и опыта путем интеграции в мировую экономику.
Ведущим элементом внешнеэкономических отношений является внешнеторговая деятельность - предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной собственности, в том числе исключительными правами на них. ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4850; в ред. от 22 августа 2004 г., от 22 июля 2005 г., от 2 февраля 2006 г.) относит к принципам такого регулирования, в частности: защиту государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, российских производителей и потребителей товаров и услуг; равенство и недискриминацию ее участников, если иное не предусмотрено федеральных законом; единство таможенной территории РФ; взаимность в отношениях другого государства (группы государств); беспечение выполнения обязательств по международным договорам РФ; исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба ее участникам и экономике России; обеспечение обороны страны и безопасности государства: единство системы и ее применения на всей территории страны, гласность в разработке, принятии и применении мер госрегулирования внешнеторговой деятельности и др. В отличие от ранее действовавшего закона существенное изменение претерпели методы ее регулирования. К ним отнесены: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; запреты и ограничения внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; меры экономического и административного характера, способствующие развитию внешней торговли. Закон не допускает применение иных методов.
В ведении Российской Федерации находятся: формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых отношений, связей и основных принципов внешнеторговой политики страны; их государственное регулирование, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; обеспечение экспортного контроля; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники, имущества военно-технического назначения, лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.
Исключительно Федерацией устанавливаются и регулируются: порядок вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов их переработки и химических соединений, содержащих драгоценные металлы, а также порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества.
Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях.
Наконец, значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти составляет координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации, в том числе: экспорт; формирование совместно с ними федеральных, региональных и межрегиональных программ в этой сфере; создание и обеспечение функционирования свободных экономических зон (например, в Калининградской и Магаданской областях); регулирование приграничной торговли.
За годы, прошедшие после принятия Конституции, законодательную регламентацию получили различные отношения и направления внешнеэкономической деятельности в сферах иностранных инвестиций (ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 28. ст. 3493; 2006. N 23. ст. 2382); военно-технического сотрудничества с иностранными государствами (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610); экспортного контроля (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774). В принятом 14 апреля 1998 г. ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (СЗ РФ. 1998. N 16. ст. 1798) предусмотрен комплекс мер по защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, по поддержанию равновесия платежного баланса страны посредством регулирования импорта, по продвижению отечественных товаров на мировой рынок, а также установлен порядок введения и применения специальных защитных мер (антидемпинговых, компенсационных), импортных и экспортных квот. Введение и применение предусмотренных Законом мер должны основываться на расследованных фактах причинения российской экономике существенного ущерба вследствие возросшего ввоза аналогичного или конкурирующего товара либо товара, субсидируемого иностранным государством, приведшее к сокращению объемов производства и реализации на внутреннем рынке отечественного товара, к снижению рентабельности его производства, негативному влиянию на товарные запасы, трудоустройство, уровень заработной платы, общую инвестиционную активность и на другие показатели.
Реализация внешнеэкономической политики государства вызывает необходимость: правового регулирования всех ее сторон; четкого разграничения полномочий и функций, компетенции всех субъектов и участников; установления методов повышения эффективности и действенности способов и средств защиты национальных интересов; более активного участия в страховании; ведения внешнеторговой статистики; установления и регулирования ответственности за нарушение законодательства о внешней торговли (в форме гражданско-правовых, административных, уголовных санкций). В этих целях и с учетом роли и масштабов экспорта Россией энергоносителей Федеральным законом от 18 июля 2006 г. "Об экспорте газа" (СЗ РФ. 2006. N 30. ст. 3293) основы его государственного регулирования определены исходя из необходимости защиты экономических интересов России, исполнения международных обязательств по экспорту, обеспечения доходов федерального бюджета и поддержания топливно-энергетического баланса страны.
м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Все иные перечисленные в комментируемом пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства.
Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и источника власти (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 170). В целом военная доктрина России носит оборонительный характер и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, стратегические и экономические основы обеспечения военной безопасности страны (утв. Указом Президента от 21 апреля 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 17. ст. 1852).
ФЗ от 31 мая 1996 г. "Об обороне", в ред. от 26 декабря 2005 г. с изм. от 3 июля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5013), под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Будучи предметом исключительного ведения Федерации (субъекты Федерации участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для чего создаются Вооруженные Силы РФ - основа обороны страны, государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных обязательств России, привлекаются к обороне пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности, правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических (международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач и обязанностей органов власти и местного самоуправления.
Собственно организация обороны включает прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы, правовое регулирование отношений, связанных с: прогнозированием и оценкой военной опасности и военной угрозы; разработкой основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации; правовым регулированием в области обороны; строительством, подготовкой и поддержанием в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планированием их применения; разработкой, производством и совершенствованием систем управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, созданием их запасов, а также планированием использования радиочастотного спектра; планированием перевода органов государственной власти Федерации и ее субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, их мобилизационной подготовкой; созданием запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов; планированием и осуществлением мероприятий по гражданской и территориальной обороне; оперативным оборудованием территории Федерации в целях обороны; обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны; развитием науки в интересах обороны; финансированием расходов на оборону, а также контролем за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством; международным сотрудничеством в целях коллективной безопасности и совместной обороны и другими мероприятиями в области обороны.
Важное значение при этом придается подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники, подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов, принятию и реализации социально-экономических программ для российской армии и ее военнослужащих.
На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные законы, непосредственно регулирующие те или иные вопросы в этой сфере. Среди них ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении" (СЗ РФ. 2002. N 5. ст. 375), ФЗ от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации", (в ред. от 16 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1997. N 9. ст. 1014; 1998. N 29. ст. 3395), от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" (СЗ РФ. 1998. N 7. ст. 799), от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 6; 1999. N 19. ст. 2302), от 17 июля 1999 г. "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3695), от 29 декабря 1994 г. "О материальном резерве" (СЗ РФ. 1995. N 1. ст. 3; 1997. N 12. ст. 1381; 1998. N 7. ст. 798), о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных, внутренних), о воинской обязанности и военной службе (СЗ РФ. 1998. N 13. ст. 1475), о статусе военнослужащих (СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2331), о материальной ответственности военнослужащих (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3682) и др. Вопросы национальной обороны (составляют самостоятельный раздел функциональной классификации расходной части федерального бюджета, законы о котором на каждый очередной год предусматривают распределение расходов на конкретные нужды и цели обороны: строительство и содержание Вооруженных Сил России, закупка вооружения и военной техники), в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, на военные программы Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей и т.д.
Широкой компетенцией в сфере обороны располагают Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, Правительство, Министерство обороны. Во исполнение Конституции и федеральных законов ими издаются акты, которыми утверждаются различные положения (н-р, о военных комиссариатах), осуществляется текущее управление в области обороны.
Содержащееся в комментируемом пункте понятие "безопасность" приведено в его родовом значении, охватывает собственно государственную (национальную), общественную, личную, экономическую, экологическую, продовольственную, информационную и иные виды безопасности (например, дорожного движения).
Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а под угрозой безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность названным интересам личности, общества, государства (ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности", в ред. от 25 июля 2006 г.//Ведомости РФ. 1992. N 15. ст. 769; СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427).
Совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию обеспечения безопасности от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей, сформулирована в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента от 1 декабря 1997 г., в ред. от 10 января 2000 г.//СЗ РФ. 1997. N 52. ст. 5909; 2000. N 2. ст. 170).
Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет их правовое регулирование; определяет для каждого вида основные принципы и направления их обеспечения, полномочия Федерации, ее органов, субъектов РФ, местного самоуправления; разрабатывает федеральные программы реализации государственной политики в конкретных сферах безопасности; устанавливает требования к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных органов безопасности; организует и осуществляет государственный надзор и контроль в области обеспечения всех видов безопасности, а также устанавливает юридическую ответственность за нарушение законодательства в сфере безопасности. Так, федеральными законами урегулированы отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности страны (Закон "О государственной тайне"//РГ. 1993. 21 сентября; СЗ РФ. 1997. N 41. ст. 8220), с обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека (ФЗ от 2 января 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 150) и др.
В целях обеспечения безопасности Федерация формирует различные по своему назначению, полномочиям и статусу федеральные органы и определяет основы их организации и функционирования. В структуру этих органов входит Совет безопасности - конституционный орган, основными функциями которого являются рассмотрение вопросов обеспечения безопасности и обороноспособности страны, подготовка законопроектов и решений Президента в этих сферах, осуществление других функций. Положение о Совете безопасности утверждено Указом Президента от 27 июля 2004 г., в ред. от 25 июля 2006 г. (СЗ РФ. 2004. N 24. ст. 2392; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3459). Повседневную работу выполняют в этой сфере ряд федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на обеспечение внешней и внутренней безопасности с использованием определенных законом для каждого из них правовых основ, статусов, методов и средств. Они входят в правоохранительную систему государства. К их компетенции отнесены функции разведывательно-информационного характера (Федеральная служба безопасности (ФСБ), органы внешней разведки), охрана высших государственных органов и т.п. Финансирование расходов на содержание органов государственной безопасности входит в раздел федерального бюджета "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".
Важной составляющей национальной безопасности в современных условиях становится информационная безопасность, под которой понимается состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере. Например, Указом Президента от 12 мая 2005 г. "О мерах по обеспечению информационной безопасности при осуществлении международного информационного обмена" введен запрет на осуществление включения информационных систем, сетей связи и автономных персональных компьютеров, в которых обрабатывается содержащая государственную тайну информация, иные ограничения ее обращения (через Интернет).
Оборонное производство как предмет ведения Федерации, включает в себя собственно создание вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России, включая боевое оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества с иностранными государствами в соответствии с международными договорами России. Государственным заказчиком оборонного заказа является уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по оборонному заказу.
Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения, требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение устанавливаются ФЗ от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", в ред. от 6 мая 1999 г. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 19. ст. 2302; 2006. N 3. ст. 636). Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта с головным исполнителем. В качестве такового могут на равных основаниях выступать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на право занятия соответствующим видом деятельности. Экономическое стимулирование оборонного заказа включает: выделение ассигнований за счет федерального бюджета; гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции; авансирование работ по ним; освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование; в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства РФ. Контроль и надзор выполнения норм и правил в этой сфере возложены на Федеральную службу по оборонному заказу, входящую в структуру Минобороны.
С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества как внутри, так и вне страны, условий их ввоза и вывоза, оказания технического содействия в создании объектов военного назначения, передачи технологий и технической документации, организации лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, предоставления услуг в области военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Правовые основы и принципы государственной политики в этой сфере определены федеральным законами от 19 июля 1998 г. "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3610; 2006. N 44. ст. 4532) и от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3774).
Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой политики, включает в себя жесткий экспортный контроль, установление в соответствии с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений экспорта и (или) импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства, охраны жизни и здоровья людей. Ведению Федерации принадлежит установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.
К предметам ведения Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых веществ, наркотических средств, установление порядка их использования и безопасного хранения. Эта сфера регулирования, управления, контроля и связана с охраной жизни и здоровья населения, обеспечением экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всего государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство, хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и регламентируются меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны (например, ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов"//СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3588; 2005. N 19. ст. 1752).
Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены ФЗ от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 219). Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др.
н) Положения данного пункта в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594; в ред. от 30 декабря 2006 г.). В соответствии со ст. 1 данного Закона Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
Исходя из геополитической ситуации, сложившейся после распада СССР, границу Российской Федерации по юридическому генезису можно подразделить на три составные части. Это часть сухопутной границы, которая ранее была Государственной границей СССР (имеется в виду граница нынешней России с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем и Монголией). Границы с перечисленными государствами закреплены международными договорами и законодательными актами СССР.
Статья 2 Закона о границе выделяет границы, не оформленные в международно-правовом отношении. Под эту категорию подпадали границы с государствами - членами СНГ: Белоруссией, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами - членами СНГ являются административными границами. Члены СНГ, по существу, отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.). В отличие от этого Постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России с Эстонией, Латвией и Литвой" (Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2623) с названными государствами установлен режим государственной границы.
Наконец, Российская Федерация унаследовала морскую границу СССР. В отношении морских границ России (ст. 2 Закона о внутренних морских водах и территориальном море) существует проблема разграничения и закрепления на договорной основе линий, разделяющих боковые линии разграничения территориальных вод России с Литвой, Грузией, Украиной и Эстонией.
Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Федерации вытекает из конституционного принципа, в соответствии с которым Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (см. комм. к ч. 3 ст. 4).
Статья 3 Закона о границе рассматривает охрану Государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита Государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты Государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-разыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры.
Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе.
Головным и, как отмечено в ст. 3 Законе о границе, исполнительным органом в сфере защиты Государственной границы является пограничный орган, входящий в состав Федеральной службы безопасности.
Министерство иностранных дел ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение, направленное на защиту ее правового режима.
Министерство обороны обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и водной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ по защите Государственной границы на море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, установленных данным Законом.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, транспортный и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите экономических, экологических и иных интересов России.
Министерство внутренних дел оказывает содействие органам и войскам Федеральной пограничной службы в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, в розыске и т.д.
Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за сохранение в неприкосновенности Государственной границы, вправе применять различные методы и средства вплоть до применения оружия и боевой техники. Правительство Постановлением от 8 января 1998 г. N 20 определило порядок применения оружия и боевой техники, т.е. оружия, военных кораблей, летательных аппаратов, автоброневой техники, военнослужащими органов и войск, выполняющими задачи по защите Государственной границы России на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска через Государственную границу в пределах приграничной территории.
Также во исполнение соответствующих положений ФЗ о границе Правительство РФ приняло специальное Постановление о порядке применения оружия и боевой техники при защите государственной границы в подводной среде от 29 ноября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 6001).
Кроме федеральных органов исполнительной власти к охране Государственной границы на ее отдельных участках могут привлекаться формирования граждан в рамках подразделений пограничной стражи (Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 26. ст. 3065).
Российская Федерация придает значение созданию международно-правовых средств обеспечения своих границ. Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (Бюллетень МД. 1993. N 4), для охраны государственных границ участников Содружества было предусмотрено создание Пограничных войск Содружества, которые в случае необходимости могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации.
Стороны заключили 26 мая 1995 г. Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, желанием развивать дружественные, добрососедские отношения и способствовать взаимному обеспечению безопасности на границах государств - участников Содружества (ДВ. 1995. N 7).
Между странами - членами СНГ продолжает действовать Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1). Наконец, существует Концепция охраны воздушного пространства государств - участников СНГ, подписанная 19 января 1996 г. (Бюллетень МД. 1996. N 7). Концепция представляет совокупность взглядов на противовоздушную оборону, координацию усилий и взаимодействие войск и сил ПВО по охране границ в воздушном пространстве. В ней изложены основные направления построения объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников.
Законодательные меры по защите и охране территориального моря, установленные в гл. V Закона о внутренних морских водах и территориальном море, направлены на защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов. И в этих целях предусматривается нормативное регулирование и поддержание морской среды этих пространств в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, а также регулирование предельно допустимых концентраций вредных веществ. Устанавливается обязательная государственная экологическая экспертиза хозяйственной деятельности и государственный экологический контроль, направленный на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства. Создается система государственного экологического мониторинга состояния этих вод. Запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ.
В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комм. к ч. 2 ст. 67). Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.
Защита территориального моря и воздушного пространства, являющихся частью государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности и сохранение территориальной целостности Российской Федерации. Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному морскому праву, Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных с этим видов морской деятельности.
Тем не менее, статья 42 ФЗ от 25 октября 1995 г. "О континентальном шельфе" (действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) оставляет некоторые основания полагать, что под охраной континентального шельфа в данном случае подразумевается охрана не только живых и минеральных ресурсов, экономических и иных законных интересов РФ, но и самой территории этого морского пространства. Данная статья перечисляет круг органов исполнительной власти, которым вменяется охрана шельфа, перечисляет полномочия должностных лиц, определяет правовую базу их деятельности, а также права и обязанности по задержанию правонарушителей, называет формы ответственности за нарушение положений данного Закона.
Аналогичная концепция принята законодателем и для охраны исключительной экономической зоны, закрепленная в гл. VII Закона об исключительной экономической зоне.
По соглашению между государствами - членами СНГ для охраны государственных границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств - участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г.//Бюллетень МД. 1993. N 4). Кроме того, Стороны приняли на себя обязательство в целях безопасности не предпринимать на государственных границах и в морских экономических зонах действий, наносящих ущерб политическим, экономическим и иным интересам других государств Содружества.
о) Перечисленные в п. "о" комментируемой статьи предметы ведения Российской Федерации сформулированы в констатирующей, как бы статичной форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.) либо отрасли законодательства подлежат регулированию исключительно Федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в регулировании правоотношений указанных в пункте отраслей права субъекты Федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов, своих представителей в Совете Федерации, либо тогда, когда предмет регулирования приобретает межотраслевой, смежный характер (например, право собственности в гражданском и земельном законодательстве, поскольку последнее отнесено к совместному ведению).
Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений, а также совокупность принципов и норм, определяющих их организацию и деятельность. Федеральными судами являются Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды, Верховные суды республик, краевые и областные, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, районные (городские) суды. Судами субъектов Федерации являются их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи. Они входят в единую судебную систему, представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, каждый из конституционных (уставных) судов является самостоятельным звеном судебной власти, которому не присущ принцип инстанционности. Суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды ее субъектов, территориальные, мировые судьи), а равно и арбитражные суды являются двухъинстанционными (дело, рассмотренное судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий в качестве второй инстанции, - применительно к мировым судьям таковым является районный или подобный ему федеральный суд вплоть до Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).
Организация судебных органов (со всеми ее элементами и принципами) составляет предмет ведения Федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов Федерации; см. комм. к п. "л" ст. 72) и построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Понятие "судоустройство" включает в себя также порядок создания судов, их составов, образования судебных коллегий, основы статуса судей, присяжных и арбитражных заседателей, назначения председателей судов и их заместителей, организацию и деятельность органов судейского сообщества (Всероссийского съезда и Совета судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей РФ), правовое регулирование организационного обеспечения судов обшей юрисдикции Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, порядок, особые правила и условия финансирования судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 118-124).
Судебная система, организация всех судов устанавливаются Конституцией и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 1). Высшие звенья федеральных судов - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды созданы в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 125, 126 и 127) и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Первичные звенья федеральных судов создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются и упраздняются их законами. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.
Суды, обладающие одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (мировые судьи, районные, городские, суды субъектов Федерации, Верховный Суд РФ; арбитражные суды субъектов Федерации, арбитражные апелляционные суды, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд РФ). Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их юрисдикция, т.е. предметная и пространственная сфера деятельности, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Решения этих судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иными судами. Юрисдикция мировых судей устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может определяться также законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации.
Законодательство о судоустройстве включает в себя: собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", "О статусе судей в Российской Федерации", федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", "О финансировании судов Российской Федерации", "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О судебных приставах" и другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы их организации и деятельности, юрисдикция, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий, выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, правовые, организационные, информационные, материально-технические, кадровые и другие условия деятельности судов, порядок замещения отсутствующих судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей (требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей заседателей, оплата их труда и др.), порядок финансирования судов.
ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. В стадии становления находится выделение административной юстиции в самостоятельную подсистему судебной власти, дискутируется вопрос об учреждении ювенальных судов (по делам несовершеннолетних).
Для судоустройства характерно деление судов на звенья судебной системы. Суды общей юрисдикции подразделяются на четыре звена: основное - мировые судьи; районные (городские) суды; среднее - суды субъектов Федерации; высшее - Верховный Суд РФ. Военные суды подразделяются на гарнизонные (основное звено), окружные (флотские) - среднее звено, с Военной коллегией в качестве высшего звена в составе Верховного Суда РФ.
Четырехзвенной стала с 2003 г. и подсистема арбитражных судов. В ее состав входят арбитражные суды субъектов Федерации (основное звено), 20 арбитражных апелляционных судов, 9 федеральных арбитражных судов округов и Высший Арбитражный Суд, возглавляющий эту подсистему.
Мировые судьи как судьи общей юрисдикции осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, количество которых определяется ФЗ от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 1. ч. 1. ст. 1). Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Соответственно в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге таких судебных участков создано 384 и 211, а в Эвенкийском автономном округе - 2.
Судоустройство в России исходит из единства статуса всех судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда, военных судов определяются федеральными конституционными законами, а мировых - федеральным законом.
В целом для этого предмета ведения Федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения судебной системы, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества - Съезда и Совета судей, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей - публично-правовых образований, которые наделены государственно-властными полномочиями и располагают широким объемом средств и прерогатив выражения и защиты интересов судей, выполняют функции отбора кандидатов в судьи, их аттестации, обеспечения неприкосновенности судей, социальной защиты судей и работников аппаратов судов и т.д.
Относительно новой структурой в системе судоустройства Российской Федерации, осуществляющей организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, является Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В его полномочия входят мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 223).
Важным элементом судоустройства является финансирование судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 128). Уменьшение финансирования в текущем году или на очередной финансовый год допускается федеральным законом не более чем на 5 процентов - с согласия Совета судей РФ, свыше 5 процентов - с согласия Всероссийского съезда судей (СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877).
Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение ст. 129 Конституции о прокуратуре в главу о судебной власти не вполне адекватно отражает ее природу, функции, предназначение (см. комм. к указанной статье). Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, МВД), хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства. Это связано со статусом, назначением, целями, ролью, функциями, принципами организационного строения и деятельности прокуратуры РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Федерации прокурорский надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов, выражают одну из характеристик России как правового государства, неотъемлемым свойством которого является господство закона, права. Действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществление ими полномочий независимо от федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров в Конституции, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472), других федеральных законах, прежде всего кодексах: УПК, ГПК, КоАП и др., а также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.
Отнесение к исключительному ведению Федерации уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами: субъекты Федерации не вправе принимать в указанных отраслях никакие акты (за редкими исключениями, связанными с соприкосновением сферы регулирования с предметами совместного ведения, например гражданского и семейного права). Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (как материального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную внутреннюю структуру, содержат систему конкретной отрасли права, регламентируют ее генеральные институты (общие положения), институты и подъинституты, устанавливают принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений. В кодексах, регулирующих отношения в сфере уголовной юстиции, устанавливаются основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система правил (норм), регулирующих деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия.
Гражданское законодательство как совокупность правовых норм определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Эти и многие другие предметы гражданско-правового регулирования призваны гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота. Правовое регулирование их исключительно Федерацией служит гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека.
Реализация этого предмета осуществляется как ГК (ч. 1-4), так и названными им федеральными законами, среди которых: "Об акционерных обществах" 1995 г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2001 г.), "Об обществах с ограниченной ответственностью" 1998 г., "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., "Об ипотеке (залоге) недвижимости" 1998 г., "О некоммерческих организациях", "О товариществах собственников жилья", Устав железных дорог Российской Федерации, Воздушный кодекс 1997 г. и другие федеральные законы.
Гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство как самостоятельные отрасли права призваны на всем правовом пространстве страны единообразно регламентировать процессуальные правоотношения и действия, права и обязанности судов, сторон и других участников процесса по разрешению судом оспариваемых или нарушенных прав граждан, организаций. Единый, общефедеральный порядок осуществления судопроизводства служит реализации целей правового государства, гарантирует равенство всех перед законом и судом, обеспечивает всеобщую доступность к правосудию и равную защиту прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов.
Амнистия и помилование отнесены к ведению Федерации ввиду как их взаимосвязанности с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и исключительной социальной важности этих прерогатив федеральной власти осуществлять государственное прощение.
Амнистия - это организованное государственное мероприятие, направленное на полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким, а также прекращение дел в отношении лиц, находящихся под предварительным следствием. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в каждом конкретном случае. Амнистия основывается на общественном значении инкриминируемых деяний и, как правило, распространяется лишь на те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта об амнистии (см. комм. к п. "е" ст. 103). Она распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц, не требует жестко индивидуального подхода к личности виновного и оценки совершенного им преступления. Акты об амнистии носят особый нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.
Конституционный Суд в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов"" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 3059) приравнял акт Государственной Думы об амнистии к принимаемым ею законам (см. комм. ч. 1. ст. 105). Такой статус данного акта подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой, как палаты представительного органа, обеспечивает, на основе формирования воли большинства, поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (п. 2.1 мотивировочной части).
Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет персональный характер, т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц и основывается на индивидуальных особенностях данного случая. Осуществление помилования происходит вне рамок правосудия и не является его прерогативой. Это акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение осужденного от наказания либо замену назначенного ему наказания более мягким; может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится к компетенции Президента РФ, при котором образуется Комиссия по вопросам помилования (см. комм. к ст. 89).
С принятием части четвертой ГК РФ, регулирующей отношения в сфере интеллектуальной собственности, завершена собственно кодификация всего гражданского законодательства. Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов творчества. Статья 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.).
В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Изобретения, полезные модели и промышленные образцы приумножают интеллектуальные, научные и технические достижения России и ее многонационального народа.
Права на литературные и художественные произведения, компьютерные программы и базы данных, исполнительскую деятельность артистов, фонограммы и радиопередачи регламентируются и охраняются законом. Огромную роль в данной сфере играют международно-правовые акты и участие России в деятельности международных организаций, специализирующихся в области охраны промышленной собственности (например, Европейское и Евразийское патентные ведомства). Среди многосторонних международно-правовых актов, в которых участвует Российская Федерация, необходимо отметить: Вашингтонский договор о патентной кооперации (ратифицирован СССР в 1977 г.), Мадридскую конвенцию о международной регистрации фабричных и товарных знаков 1891 г. (СССР присоединился к ней в 1976 г.), Бернскую конвенцию 1886 г. по охране литературных и художественных произведений (в России действует с 1994 г.), Всемирную конвенцию об авторском праве, подписанную в Женеве в 1952 г. (СССР присоединился к ней в 1973 г.) и ряд иных соглашений дву- и мностороннего характера.
Правовое регулирование Федерацией отношений в сфере интеллектуальной собственности создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечку за рубеж и эффективного использования для решения задач социально-экономического развития России.
п) Федеральное коллизионное право как совокупность коллизионных норм Российской Федерации выделено в самостоятельный исключительный предмет ее ведения в силу верховенства Конституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы всех субъектов Федерации. Именно Конституция определяет построение системы законодательства и разграничивает регулирование его отраслей, отнеся к ведению Федерации девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования (п. "ж" и "о" ст. 71), а к совместному ведению - десять отраслей законодательства (ч. 1 ст. 72). Предметом коллизионного права являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения противоречий между правовыми актами и юридическими действиями. К его базовым понятиям в науке относят разногласие (расхождение интересов, оценок и позиций государственных органов и их представителей), коллизию (противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм закона, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти), коллизионную ситуацию (момент или период возникновения и развития юридической коллизии, спора, конфликта и порождаемой им конфликтной ситуацию), процедуры в виде нормативно установленного порядка действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимосвязи (см.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 721).
Коллизионное право устанавливает принципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, разрешающих коллизии, последствия рассмотрения и преодоления расхождений (столкновений) между законами Федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Федерации, порядок использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля, в том числе судебного конституционного контроля. Коллизионное право имеет непосредственное отношение к ст. 70, 76 (ч. 5), 85 (ч. 4), 105, 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15, определяющей порядок применения норм международного права, договора при возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом РФ.
Федеральное коллизионное право - новый для России предмет ведения. Оно формируется исключительно из норм, создаваемых на федеральном уровне. Решения в коллизионных ситуациях принимают федеральные органы государственной власти. Базовыми его элементами служат: признание и обеспечение действия Конституции и федеральных законов на всей территории страны при сочетании с установлением сфер действия и конституционного приоритета федерального закона либо нормативного правового акта Федерации по основаниям п. 5 ст. 76 Конституции; допущение временного собственного правового регулирования субъекта Федерации до принятия соответствующего федерального закона с последующей корректировкой закона субъекта Федерации; признание в законе возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта согласно установленным законом правилам (данный элемент особенно принципиален для автономных округов, входящих в состав края, области); установление общих процедур разрешения юридических коллизий и конфликтов (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта). Для преодоления коллизий используются различные правила и методы преодоления конкуренции норм в процессе применения федерального законодательства. Это правила:
1) применения акта, изданного позднее. Конституционный Суд в определениях от 12 мая 1998 г. N 14-О и 3 декабря 1998 г. N 182-О (СЗ РФ.1998. N 20. ст. 2173; Архив Конституционного Суда РФ); применительно к данному способу сформулировал следующую правовую позицию: "В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное";
2) приоритета кодифицированного акта. Так, статья 6 НК предусматривает, что нормативный акт о налогах и сборах признается не соответствующим названному Кодексу, если противоречит его общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений Кодекса. Гражданский и Бюджетный кодексы также содержат положения о приоритете их норм при их конкуренции с нормами действующего законодательства;
3) приоритета специальной нормы перед общей (например, нормы о купле-продаже домостроений имеют приоритет перед общим порядком купли-продажи). В названных выше определениях Конституционного Суда указано, что "при конкуренции специального и общего законов, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы специального закона";
4) нормативно установленного приоритета (например, установление временного иного порядка перечисления платежей, отнесенных в ст. 855 ГК к первой и второй очереди, вследствие признания ранее существовавшей нормы неконституционной);
5) отраслевого приоритета, в основу которого положено определение принадлежности конкретных отношений к данной отрасли права;
6) приоритета федерального закона перед иными по форме нормативными правовыми актами (указом, постановлением и т.д.);
7) применения акта вышестоящего органа при его расхождении с положениями акта другого правотворческого органа.
По вопросу о конкуренции федеральных законов Конституционный Суд в Определении от 3 февраля 2000 г. N 22-П по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелии о проверке конституционности ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" пришел к выводуо том, что право на исполнение и обеспечение обязательств возникает в результате гражданско-правового регулирования, которое допускает изъятие из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК и другими федеральными законами, регулирующими те же отношения (речь шла об обязательствах по банковскому вкладу), должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае федеральных законов. Ни один из федеральных законов не обладает по отношению к другому такому же закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532).
Федеральным коллизионным правом охватывается также решение противоречий между коллизионными нормами различных государств. При несовпадении в этих нормах использованных ими формул возникает так называемая коллизия коллизий, для разрешения которой применяются методы регулирования, встречающиеся в практике международных отношений гражданско-правового характера (международного частного права).
р) К ведению Федерации Конституция относит такие жизненно важные для всего государства предметы ведения, какими являются метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени. Посредством регулирования, организации, управления, контроля и надзора государство обеспечивает единство в сфере гидрометеорологии, оповещение о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, осуществляет их прогнозирование и мониторинг состояния экологии. Сюда же относится деятельность по: установлению норм и правил обеспечения качества, безопасности и сертификации продукции, работ и услуг в целях защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, достижения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства мер измерений, экономии всех видов ресурсов; предотвращению риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; укреплению обороноспособности и мобилизационной готовности страны.
ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3609; 2006. N 6. ст. 638) определяет эту службу как систему функционально объединенных физических и юридических лиц, органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелеогеофизики, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, и предоставляющих информацию об опасных природных явлениях. В сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях основными направлениями регулирования и управления являются: формирование и обеспечение государственной наблюдательной сети; снабжение информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии природной среды; установление требований к информационной продукции; формирование государственных информационных ресурсов; создание и ведение единого фонда данных о состоянии экологии; обеспечение единства и сопоставимости методов наблюдений за природной средой; осуществление лицензирования в данной области; участие в международном сотрудничестве.
Начиная с 2003 г. существенно изменено правовое регулирование стандартизации, ее принципов. Федеральный закон от 23 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2003. N 52. ч. 1. ст. 5140) установил, что стандартизация, как предмет ведения Федерации, осуществляется в целях повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайны ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов; технической и информационной совместимости; сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; взаимозаменяемости продукции.
От стандартов законодательство отличает эталоны, под которыми Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений", в ред. от 10 января 2003 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. ст. 811; СЗ РФ. 2003. N 2. ст. 167) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных, либо дольных ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерения данной величины.
В целях соблюдения технических регламентов и стандартов, обеспечения единства в этой сфере на всей территории страны Российской Федерации регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов. Правовые основы обязательной и добровольной сертификации установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг", в ред. 1995-1998 гг.//Ведомости РФ. 1993. N 26. ст. 966; СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1143; N 31. ст. 3832).
Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также осуществляет управление и обеспечивает надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области (Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии", в ред. 2003-2005 гг. СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 2; 2005. N 23. ст. 2203).
Наименование географических объектов является исключительным полномочием Федерации в силу необходимости проведения в этой сфере единой политики в масштабе России в целом. Порядок присвоения наименований таким объектам, их переименования и нормализации (т.е. выбор наиболее употребительного наименования и определение его написания на языке, на котором оно употребляется), регистрации, учета и сохранения, единые требования, нормы и правила в области наименования установлены ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5718). Наименование, среди прочего, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности или жизни и деятельности населения, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. Присвоение наименований осуществляется федеральными законами (например, о переименование г. Новгорода в г. Великий Новгород, г. Кремлев Нижегородской области - в г. Саров, Беднодемьяновска Пензенской области - в г. Спасск и др.), указами Президента и постановлениями Правительства. Разумеется, речь идет не только о городах, поселениях, но и об иных географических объектах (горах, местностях, точках Арктики и т.д.).
Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы Федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и форм документирования, ведения отчетности и информирования. Объективная статистическая информация о состоянии социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики, хозяйственных субъектов необходима для удовлетворения потребностей в статистических данных федеральных органов, других пользователей при принятии ими решений, учете и прогнозировании динамики и закономерностей развития различных сфер жизни общества и государства. В Российской Федерации действует единая государственная система статистики и органов, в компетенцию которых входит разработка методологии расчета и методов сбора, передачи, обработки, накопления и представления статистической информации.
Бухгалтерский учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Он регулируется Федерацией в целях обеспечения единообразного учета, составления и представления необходимой пользователям бухгалтерской отчетности, сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах. Общее методологическое руководство бухучетом осуществляется Правительством.
с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации относятся к предметам ведения Федерации, ввиду того что это формы поощрения государством граждан за деятельность, направленную на обеспечение благополучия, процветания и безопасности России, за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, по защите Отечества, в просвещении и т.д. Правовое регулирование этой прерогативы Федерации осуществляется, как правило, Президентом в форме указа (Положение о государственных наградах Российской Федерации, утв. Указом Президента от 2 марта 1994 г., в ред. Указа от 6 января 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 269; 2005. N 28. ст. 2865).
т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает определение правовых основ ее организации, статуса государственных служащих в России. Институт государственной службы в 2003-2004 гг. подвергся кардинальному реформированию. ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы" (СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2063; 2003. N 46. ч. 1. ст. 4437) установил, что она включает в себя три ее вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская госслужба разделяется на федеральную, регулирование которой осуществляет только Российской Федерации, и службу субъектов Федерации, являющуюся сферой совместного ведения. К основным принципам построения и функционирования системы госслужбы Закон отнес федерализм, законность, приоритет прав и свобод, равный доступ к ней, единство правовых и организационных основ, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, открытость, компетентность и профессионализм и др. Тем самым все три вида госслужбы представляют собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной службы.
Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3215; в ред. от 2 февраля 2006 г.) она взаимосвязана и соотнесена как с иными ее видами (военной, правоохранительной), так и с муниципальной службой по основным условиям и размерам оплаты труда, социальным гарантиям; ограничениям и обязательствам, прохождении, учету иных видов при исчислении стажа, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан.
Как один из ее видов госслужбы, государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (федеральных и субъектов Российской Федерации) и лиц, замещающих государственные должности.
Гражданским служащим присваиваются классные чины 1-3-го класса в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы.
Законом определены также права и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с поступлением и ее осуществлением, гарантии для служащих (денежное содержание и надбавки к нему, премии, отпуска, пенсионное обеспечение и т.д.), порядок замещения должностей и прохождения службы, статус кадровых служб государственных органов.
Федеральным законодательством регулируются также военная и правоохранительная служба - во внутренних войсках и в милиции, органах ФСБ, в том числе в пограничных войсках, прокуратуре, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, службах исполнения наказания и судебных приставов, таможенных органах.
Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2005. N 50. ст. 5245) впервые установлены также правовые и организационные основы несения государственной службы российским казачеством, под которым понимаются граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ. Несение ими службы распространяется только на деятельность, связанную с государственной службой, и обеспечивается федеральным законодательством о данной службе.
