1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом. <*>
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются <*>.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Комментарий к ст. 67 Конституции РФ
1. Согласно ч. 1 данной статьи, территория Российской Федерации состоит как бы из двух частей. С одной стороны, это географическая среда, включающая сушу, воды, недра и воздушное пространство, что образует пространственный предел действия суверенитета РФ. С другой стороны в состав территории РФ включается территория субъектов Российской Федерации. То есть юридический институт, который, в отличие от географических компонентов, уже имеет по Конституции определенный правовой статус.
И в этом смысле рассматриваемое определение территории указывает на нетрадиционный подход к определению территории государства.
Традиционно в национальном и международном праве под государственной территорией понимались и понимаются различные географические пространства земной поверхности (сухопутной и водной, воздушное пространство), принадлежащие определенному государству. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 ФЗ РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации", действует в ред. от 15 июня 2006 г. РГ. 2006. 31 декабря), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.
Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект РФ, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Однако необходимо заметить, что правовое положение субъектов Федерации может иметь определенные различия, и поэтому территория субъекта Федерации не может быть приравнена по своему правовому положению к статусу государственной территории РФ. Следует также иметь в виду, что территориальные вопросы, согласно п. "б" ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации, что подтверждается нормативными актами субъектов Федерации.
Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории Российской Федерации. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области и является составной частью территории Российской Федерации. По смыслу Конституции, территория любого субъекта Федерации есть составная часть территории Российской Федерации, входящая в нее непосредственно. Например, факт вхождения автономного округа в состав края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд в Постановлении от 1 мая 1993 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (Ведомости РСФСР. 1993. N 28. ст. 1083).
Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. На территории каждого своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ее ведения, установленным статьей 71 Конституции, а также полномочия по предметам совместного ведения, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия.
Осуществляя свои полномочия, субъекты Федерации не вправе в одностороннем порядке придавать своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения.
Согласно комментируемому положению Конституции, в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды.
Статья 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; действует в ред. от 29 декабря 2004 г.), относит к внутренним водам воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат РФ согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря.
Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок осуществления любых видов деятельности.
По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним водам, шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву).
РФ осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав Российского государства в территориальном море несколько ограничен. Это ограничение вытекает из ст. 17 Конвенции по морскому праву 1982 г., предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и иностранных военных кораблей через российские территориальные воды.
Национальные требования к мирному проходу, установленные ФЗ от 31 июля 1998 г., сводятся в основных чертах к следующему: проход через территориальное море совершается с целью: пересечь территориальные воды без захода во внутренние морские воды, либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти во внутренние морские воды, или выйти из них, или стать на рейде либо у портового сооружения; проход должен быть быстрым и непрерывным (ст. 10 Закона).
Статья 11 Закона определяет, что проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, и содержит перечень действий, при которых проход не является мирным. Специально оговаривается, что иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда пользуются правом мирного прохода в соответствии с российским законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Международное право наделяет РФ полномочиями принимать законы и правила, обязательные для соблюдения мореплавателями, в отношении: безопасности судоходства и регулирования движения судов, включая установление и пользование морскими коридорами и схемами разделения движения; защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений и установок, защиты кабелей и трубопроводов; сохранения живых ресурсов; предотвращения нарушения рыболовных законов и правил; сохранения окружающей среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; морских научных исследований и гидрографических съемок; предотвращения нарушений пограничных, таможенных, налоговых, санитарных, иммиграционных и других правил (ст. 13 Закона).
Помимо осуществления мирного прохода иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным организациям может предоставляться право проводить морские научные исследования, разведку и добычу природных ресурсов.
В государственную территорию РФ входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией.
В соответствии с Воздушным кодексом РФ под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами.
В теории международного права верхним пределом распространения суверенных прав государства над воздушным пространством предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.
2. В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона России не входят в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства могут рассматриваться в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.
Права и обязанности РФ в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны (далее - ИЭЗ) определяются в первую очередь Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.
В развитие комментируемой статьи Конституции приняты ФЗ от 30 ноября 1995 г "О континентальном шельфе Российской Федерации". (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) и ФЗ от 17 декабря 1998 г "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". (СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.).
Положения обоих законодательных актов соответствуют Конвенции 1982 г. и вводят во внутреннее законодательство основные принципы и институты, изложенные в ней.
Согласно действующему законодательству, континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод РФ на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа РФ проводятся на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, то внешняя граница континентального шельфа РФ совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
Статья 1 ФЗ об исключительной экономической зоне (далее - ИЭЗ) понимает под этим морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим ФЗ, международными договорами РФ и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя - находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Оба приведенных закона по существу закрепляют в значительной мере сходный объем прав Российской Федерации по регулированию различных видов морской деятельности в обоих морских пространствах с учетом значения и содержания, придаваемых им международным морским правом.
Согласно ст. 5 ФЗ о шельфе и ст. 5 Закона об ИЭЗ, Россия осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Особенностью ФЗ о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.
Исключительное право РФ осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, РФ распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.
Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции РФ как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории.
Международное право не содержит определения "суверенные права" применительно к рассматриваемой сфере. Представляется, что под этим допустимо понимать определенный объем полномочий прибрежного государства в отношении прилежащих морских пространств, который обеспечивает сбалансированное осуществление его прав и прав других государств, которые также наделены правами по использованию таких морских пространств.
Термин "юрисдикция" также следует толковать с позиций международного права. В данном случае это подразумевает более ограниченный по сравнению с суверенитетом круг конкретных прав по регламентированию объектов и отношений, установленных международным правом.
3. Из ч. 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы.
Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов Федерации. Их изменение не исключается. Подобное может происходить в связи с уточнением границ между субъектами Федерации, передачей или обменом территории, объединением или разделением существующих субъектов Федерации.
Изменение границ между субъектами Федерации происходит при их взаимном согласии. Данная процедура находится в юрисдикции субъектов. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое или непосредственно населением (референдумом), или законодательным (представительным) органом государственной власти либо сочетающее в себе оба варианта. При этом, согласно Определению Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 365-О (СЗ РФ. 2006. N 5. ст. 634), изменение границ между субъектами Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность России, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, происходить в одностороннем порядке.
По поводу изменения границ субъекты Федерации заключают соглашение. Данное соглашение, как предусмотрено ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005), от имени субъекта подписывает его высшее должностное лицо (подпункт "а" п. 7 ст. 18), и оно утверждается постановлением соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти (п. 3 ст. 5). Указанное соглашение направляется в Совет Федерации, который утверждает изменение границ между данными субъектами Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). При этом, как было записано, например, в его Постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" (СЗ РФ. 1994. N 28. ст. 2939) подобное делается "в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы" В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами Федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики (ст. 2 Закона РФ от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" - Ведомости РФ, 1992. N 24. ст. 1307; Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. "О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик"//СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 112).
Законом РФ от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 32. ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты.
Отсутствие таких актов порой затрудняет разрешение возникающих споров. Посредником в них - на что обращено внимание в Определении Конституционного Суда от 8 июня 2000 г. N 90-О и разъяснении к нему (Определение от 14 декабря 2000 г. N 245-О) в связи с компетенционными разногласиями между Московской областной думой и Московской городской думой по территориальному вопросу - может выступать и Президент РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции), для которого участие в согласительных процедурах является правом, но не обязанностью.
Суды могут проверить конституционность (или законность) правового акта, касающегося границ субъектов Федерации, но за пределами их юрисдикции находится вопрос установления и изменения данных границ. Такой позиции придерживается и судебная практика. Так, Верховный Суд РФ отменил решение Назрановского райсуда о передаче Ингушетии спорной территории - Пригородного района Северной Осетии. При этом Верховный Суд сослался на то, что подобные проблемы, согласно Конституции РФ, должны решать совместно два субъекта; в ведении районного суда территориальные споры не находятся (Известия. 2006. 21 декабря).
