1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Комментарий к ст. 39 Конституции РФ
1. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социальных прав человека. По своей экономической природе социальное обеспечение прямо или косвенно связано с распределительными отношениями в обществе.
Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит прежде всего в том, что оно является особым источником средств к существованию престарелых и нетрудоспособных.
К конститутивным признакам социального обеспечения относятся: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды, источники социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию; закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.
Нужно отметить, что в современном обществе социальное обеспечение перестало выступать в виде доброхотства, благодеяния, предоставлявшегося более обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным гражданам. Оно также не может рассматриваться в качестве права-привилегии отдельных категорий граждан. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного существования каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. С учетом изложенного социальное обеспечение принято определять как форму распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.
Всеобщая декларация прав человека в ст. 22 провозгласила, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение. Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся у общества материальных возможностей достойное существование человека при наступлении таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник дохода в обмен на затраченный труд. Неслучайно поэтому статьей 25 названной Декларации связывает реализацию права каждого человека на достойный жизненный уровень не только в период, когда человек трудится, но и в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в иных случаях утраты средств к существованию по не зависящим от гражданина обстоятельствам. Важно отметить, что в комментируемой норме Конституции случаи, при наступлении которых каждому гарантируется социальное обеспечение, также не носят исчерпывающего характера. Социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях, установленных законом. К ним, в частности, относятся пребывание в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, приобретение статуса безработного и др.
2. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного обновления законодательства в области социального обеспечения.
В настоящее время законодательную базу социального обеспечения в Российской Федерации составляют следующие основные законы: ФЗ от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 52. ч. 1. ст. 4920; с изм. и доп.); ФЗ от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 51. ст. 4832; с изм. и доп.); ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3028; с изм. и доп.); ФЗ от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3686; с изм. и доп.); ФЗ от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 51. ст. 4831; с изм. и доп.); ФЗ от 24 июля 1998 г. ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3803; с изм. и доп.); Закон РФ от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" (Ведомости РФ. 1993. N 9. ст. 328; с изм. и доп.), ФЗ от 12 января 1995 г. "О ветеранах" (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 168; с изм. и доп.), ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. ст. 1929; с изм. и доп.), Закон РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1991. N 18. ст. 565; с изм. и доп.), ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ. 1995. N 32. ст. 3198; с изм. и доп.), ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4563; с изм. и доп.), ФЗ от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 146; с изм. и доп.), ФЗ от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (СЗ РФ. 1996. N 14. ст. 1401; с изм. и доп.). Положения перечисленных федеральных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов.
Реализуя предписания Основного закона, законодатель обладает широкими полномочиями в выборе способов и форм правового регулирования. Он может осуществлять его дифференциацию в зависимости от объективных обстоятельств, характеризующих профессиональную деятельность, ее условия, особенности выполнявшихся трудовых обязанностей и др. Такая позиция неоднократно находила отражение в решениях Конституционного Суда. В частности, в Определении от 18 апреля 2006 г. N 84-О указывается, что законодатель вправе определить как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию, включая установление для некоторых категорий граждан льготных условий назначения трудовой пенсии в зависимости от ряда объективно значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда и профессии и т.д.).
Дифференциация, однако, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (Постановление Конституционного Суда от 3 июня 2004 г. N 11-П).
На основе выработанных позиций Конституционный Суд признал обоснованным предоставление права на досрочное назначение пенсии медицинским работникам, чья лечебная и иная деятельность по охране здоровья населения протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, организация труда в которых предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки. Индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги в медицинской сфере, таким правом не обладают, поскольку осуществляемая ими профессиональная деятельность организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим выполняемая ими профессиональная деятельность существенно отличается от жестко регламентируемой деятельности работников учреждений здравоохранения, а потому установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного частью 1 ст. 39 Конституции (Определение Конституционного Суда от 18 апреля 2006 г. N 84-О).
Законодатель вправе менять правовое регулирование в сфере социального обеспечения, если при этом соблюдается принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (см. комментарий к ст. 7 Конституции РФ). Например, Конституционный Суд не усмотрел нарушения конституционных норм в изменении Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей и исключении из него должности директора (заведующего) дошкольного образовательного учреждения (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1067//СЗ РФ. 1999. N 40. ст. 4857; с изм. и доп.).
В пределах компетенции, предусмотренной Конституцией, законодатель регулирует предоставление гражданам пенсий по старости, в том числе досрочно назначаемых, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца и социальных пенсий. Для отдельных категорий работников предусматривается назначение пенсий за выслугу лет. Существует достаточно развитая система пособий, включающая пособия по безработице, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, пособия на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении различных жизненных ситуаций (например, социальное пособие на погребение, различные пособия и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т.п., и различные меры социальной поддержки).
В комментируемой статье 39 Конституции РФ упоминается лишь денежная форма социального обеспечения - государственные пенсии и социальные пособия. Однако в необходимых случаях денежные выплаты могут заменяться либо дополняться натуральными формами социального обеспечения - содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и др. Предоставляются и иные меры социальной поддержки - бесплатное обеспечение лекарствами (в рамках так называемого социального пакета), предоставление скидки на оплату коммунальных услуг и т.п.
В законодательстве, принятом в этой области, нашли свое правовое закрепление следующие положения: всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т.д.); применение дифференцированного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных мер по социальной защите населения; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.
Большое значение для становления эффективной системы социального обеспечения имеет такой подход законодателя, как адресность социальных выплат, услуг и иных мер социальной поддержки. При этом законодателем используются различные социально оправданные критерии дифференциации. К числу основных из них относятся: учет специфики видов профессиональной деятельности (например, меры по социальной защите военнослужащих, работников органов внутренних дел, судей, государственных служащих и др.); учет уровня материальной обеспеченности (например, малообеспеченные граждане, достигшие 80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы). Здесь адресность достигается за счет получения такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них.
Важной положительной чертой российского законодательства в этой области является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Например, работающий пенсионер в случае наступления временной нетрудоспособности приобретает право на получение соответствующего пособия.
Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее время выступают социальное страхование и национальная система социального обеспечения, финансируемая за счет средств федерального бюджета. Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что впервые в нашей стране созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации. Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации.
Указанные фонды в основном развиваются так же, как это происходит в большинстве государств мира. Вместе с тем главной проблемой, препятствующей их эффективному использованию, является отсутствие надежного механизма, защищающего употребление средств этих фондов не по целевому назначению (например, от изъятия их государством на другие нужды). Не срабатывают и меры, предусматривающие ответственность за несвоевременное перечисление прямых ассигнований государства в эти фонды. Затрудняют нормальную работу названных фондов длительные задержки выплаты заработной платы, а также задержки с перечислением страховых взносов работодателями по разным причинам. Накапливается дефицит средств Пенсионного фонда.
К сожалению, современная пенсионная система характеризуется нестабильностью. На протяжении последних 15 лет она неоднократно и существенным образом изменялась. При этом далеко не всегда кардинальные изменения вызывались необходимостью и были убедительно обоснованы. Так, в первоначальной редакции Закона "О государственных пенсиях в РСФСР" минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, определявшегося ежегодно. Уже несколько месяцев спустя минимальная пенсия стала устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда, без определения срока его уточнения, а к моменту проведения реформ минимальный размер пенсии определялся не ниже чем в размере, установленном федеральным законом (ст. 17).
Аналогичные изменения произошли и применительно к порядку повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда.
Нестабильность законодательства в социальной сфере не может не вызывать тревогу, поскольку делает неопределенным правовое положение огромного количества граждан (нынешних и будущих пенсионеров), не позволяет сформироваться единообразной правоприменительной практике, создает трудности в реализации социальных прав. При этом не учитывается объективная необходимость особой устойчивости, неизменности пенсионного законодательства (по сравнению с другими отраслями) в силу его социальной значимости и специфики предмета его регулирования: пенсионные права формируются на протяжении нескольких десятков лет, момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности).
Частые и довольно радикальные изменения пенсионного законодательства свидетельствуют о серьезных недостатках государственной социальной политики как системы взаимосвязанных задач и обеспечивающих их достижение экономических, организационных и правовых средств (механизмов), ясно сформулированной цели реформирования пенсионной системы*(4). Вместе с тем такая цель вытекает из социального характера Российского государства и была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда от 29 января 2004 г. N 2-П: законодатель - исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития - должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей.
Следующей характерной чертой действующего пенсионного законодательства является его пробельность. Задуманная пенсионная реформа далека от завершения, хотя с момента одобрения ее программы прошло восемь лет.
До настоящего времени отсутствуют законы "Об обязательных профессиональных системах" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных систем" (приняты в первом чтении 26 июня 2002 г.). Не принят предусмотренный Законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" (законопроект прошел первое чтение 25 октября 2001 г.), ФЗ, устанавливающий порядок определения продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии (п. 9 ст. 14 Закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации").
К числу пробелов надо отнести и отсутствие решения проблем, связанных с разделением пенсионной системы на страховую и государственную, в частности проблемы преобразования пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состоит из военной службы и работы по трудовому договору (или индивидуальной предпринимательской деятельности).
Не предусмотрен учет неполного специального стажа для назначения трудовой пенсии досрочно: при наличии неполного специального стажа трудовая пенсия назначается на общих основаниях, хотя было бы только справедливо снижать возраст выхода на пенсию пропорционально времени, отработанному во вредных условиях.
Нельзя не отметить отсутствие какой-либо ясности в вопросе о судьбе взносов на накопительную часть пенсии, перечисленных за граждан 1952-1967 гг. рождения в период с 2002 по 2004 г. В соответствии с действующим в настоящее время законодательством указанные граждане не приобретают права на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в течение трех лет (до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации") взносы уплачивались. В силу индивидуально-возмездного характера платежей в Пенсионный фонд указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены гражданам. Вместе с тем законодательное решение по этому вопросу не принято.
В юридической литературе, в ходе обсуждений состояния действующего законодательства в сфере социальной защиты неизменно подчеркивается наличие большого числа пробелов, что фактически приводит к невозможности выполнения законодательством о социальном обеспечении своих основных функций - регулятивной и защитной.
Серьезным недостатком пенсионной системы является ее ориентация на решение финансовых проблем в ущерб социальным задачам, вытекающим из Конституции Российской Федерации и отражающим сущность права социального обеспечения.
Специалисты обращают внимание на необоснованный переход от распределительной пенсионной системы, с успехом функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и других странах, к накопительной*(5). При этом в основу системы положен принудительный механизм долгосрочного накопления. Таким образом, посредством норм права социального обеспечения решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны, т.е. во главу угла ставится достижение экономического эффекта, а не обеспечение гарантий достойного уровня жизни пенсионеров. Это может привести к коммерциализации социальной сферы, отходу права социального обеспечения от принципов социальной справедливости, достижения социально значимых целей*(6).
Несовершенство законодательства о социальном обеспечении и социальной защите вызывает большое количество проблем в правоприменительной практике. Ряд этих проблем решен с помощью выявления конституционно-правового смысла правовых норм, определяющих порядок и условия реализации права на социальное обеспечение. Так, Постановлением Конституционного Суда от 29 января 2004 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" норма п. 4 ст. 30 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" признана не противоречащей положениям Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм она не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Гражданин может осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 г. пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.
Постановлением Конституционного Суда от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 п. 1 ст. 28, п. 1 и 2 ст. 31 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 и п. 1 и 2 ст. 31 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия для назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях, - в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования пенсионного обеспечения данные положения не позволяют засчитывать в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, занимавшимся педагогической деятельностью в учреждениях для детей, лечебной и иной деятельностью по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, творческой деятельностью на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, периоды осуществления ими этой деятельности в учреждениях, не являющихся государственными или муниципальными, которые включались в соответствующий стаж ранее действовавшим законодательством, при том что законодательное регулирование порядка сохранения и реализации пенсионных прав, уже приобретенных указанными лицами в результате длительной профессиональной деятельности, до настоящего времени отсутствует.
До установления надлежащего правового регулирования в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда периоды работы соответствующих категорий граждан в названных учреждениях, не являвшихся государственными (муниципальными), должны засчитываться в соответствующий стаж профессиональной деятельности, определенный в подпунктах 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".
С 1 января 2007 г. вступило в действие Определение Конституционного Суда от 2 марта 2006 г. N 16-О, в соответствии с которым положения п. 1 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 г. N 252), п. 25-27 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191) и п. 30 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. N 13-6) в части, увязывающей право на получение пособия по временной нетрудоспособности и его размер с длительностью непрерывного трудового стажа, в силу правовых позиций Конституционного Суда с 1 января 2007 г. не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как противоречащие Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3), и утрачивают силу.
Выполняя это предписание, законодатель принял ФЗ от 29 декабря 2006 г. "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" (РГ. 2006. 31 декабря). Указанный Закон устанавливает размер пособия в зависимости от продолжительности страхового стажа, а не от непрерывного стажа работы.
Обращения в Конституционный Суд выявили существование противоречий между страховой и государственной системой пенсионного обеспечения. Так, предусматривая участие в обязательном пенсионном страховании тех индивидуальных предпринимателей и адвокатов, которым уже выплачивается пенсия по государственному пенсионному обеспечению, и возлагая на них обязанность уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, законодатель должен гарантировать им возможность реализации пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования, на равных условиях с иными застрахованными лицами. Поскольку законодательство такой возможности не предусматривало, индивидуальные предприниматели и адвокаты - военные пенсионеры, осуществляющие уплату страховых взносов наравне с индивидуальными предпринимателями и адвокатами, получающими трудовую пенсию, были поставлены по сравнению с ними в худшее положение. Такое регулирование в силу ранее выраженных правовых позиций Конституционного Суда было признано утратившим силу: взаимосвязанные нормативные положения подпункта 2 п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 7, п. 2 ст. 14 и п. 1-3 ст. 28 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в той части, в какой они возлагают на индивидуальных предпринимателей и адвокатов - военных пенсионеров обязанность уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде фиксированного платежа на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии, при том что отсутствуют гарантии предоставления им соответствующего страхового обеспечения с учетом уплаченных сумм страховых взносов и увеличения тем самым получаемых пенсионных выплат, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 24 мая 2005 г. N 223-О//СЗ РФ. 2005. N 29. ст. 3096).
Иной аспект проблемы взаимодействия двух систем пенсионного обеспечения был затронут в Определении от 11 мая 2006 г. N 187-О (СЗ РФ. 2006. N 32. ст. 3585). Действующее правовое регулирование не учитывает особенностей правового положения тех работающих по трудовому договору граждан, кому выплачивается пенсия за выслугу лет в соответствии с Законом РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязательном пенсионном страховании, законодатель должен гарантировать им возможность реализации пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования, на равных условиях с иными застрахованными лицами.
Распространение на работающих по трудовому договору военных пенсионеров обязательного пенсионного страхования призвано, таким образом, гарантировать им возможность приобретения права на получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.
Между тем действующее законодательство не предусматривает перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ средств для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в большинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в размере, превышающем полагающуюся им военную пенсию. Тем самым вступление их в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в качестве гарантии, обеспечивающей им возможность выбора пенсии, утрачивает какой-либо смысл, поскольку выбор как таковой в подобных случаях предопределен.
В связи с этим взаимосвязанные нормативные положения п. 2 и 3 ст. 3 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и абз. 2 п. 1 ст. 7 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в той части, в какой они, распространяя обязательное пенсионное страхование на работающих по трудовому договору военных пенсионеров, не предусматривают надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ, в силу ранее выраженных Конституционным Судом правовых позиций утратили силу и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
Федеральному законодателю в соответствии с указанным Определением надлежало предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату работающим по трудовому договору военным пенсионерам помимо пенсии по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде РФ, и обеспечить введение установленного правового регулирования в срок не позднее 1 января 2007 г.
Это предписание Конституционного Суда еще не выполнено законодателем.
3. Конституционная норма ч. 3 комментируемой статьи 39 КРФ закрепила уже сложившийся опыт функционирования в стране иных негосударственных форм социального обеспечения граждан. Правовой основой для создания в Российской Федерации таких форм послужил Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (САПП. 1992. N 12. ст. 925), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В настоящее время вопросы создания и функционирования негосударственных пенсионных фондов регламентируются Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (СЗ РФ. 1998. N 19. ст. 2071; с изм. и доп.).
В числе различных организационно-правовых форм негосударственного социального обеспечения следует назвать систему производственного обеспечения, т.е. обеспечения, предоставляемого работодателями. В настоящее время на основе коллективных договоров, соглашений в рамках этой формы выплачиваются единовременные пособия при выходе на пенсию, ежемесячные доплаты к трудовым пенсиям, пособиям по безработице, по уходу за ребенком, оказывается иная помощь семьям с детьми.
Некоторые предприятия создают и так называемые системы профессионального (производственного) страхования, когда в создании их финансовой базы (например, дополнительного пенсионного обеспечения) участвуют как работодатель, так и работник. Эта система строится на основе накопления страховых взносов с тем, чтобы при выходе на пенсию работник мог получать дополнительную пенсию.
Важную роль играют системы муниципального социального обеспечения, которые позволяют повышать уровень обеспеченности пенсионеров за счет дополнительных выплат и компенсаций.
Многими профсоюзами создаются профсоюзные системы социального обеспечения, которые за счет собственных средств выплачивают дополнительные пенсии и пособия членам профсоюзов.
11 августа 1995 г. принят ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3340; с изм. и доп.), который впервые в нашей стране дал легальное определение благотворительной деятельности, указав, что под ней понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной) или на льготных условиях передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, по бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными целями благотворительной деятельности Закон считает: социальную поддержку и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства.
Различные благотворительные фонды многое предпринимают по повышению уровня социальной защиты детей-сирот, по приспособлению среды обитания для удовлетворения нужд инвалидов, по оказанию содействия в развитии малого бизнеса с целью снижения уровня безработицы, по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Создание благоприятного правового режима для развития негосударственных форм социального обеспечения, включая благотворительность, позволит гармонично дополнить усилия государства по созданию нормального уровня жизни для миллионов пожилых и нетрудоспособных граждан страны.
