1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Комментарий к ст. 36 Конституции РФ
1. Часть 1 ст. 36 конкретизирует более общие конституционные положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 ст. 36 речь идет только об одном объекте одного из возможных прав собственности - праве частной собственности на землю, а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения (семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а негосударственная свободная групповая собственность физических лиц (кооперативная, акционерная и др.) представляется чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально являлась коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена.
Конституция не ограничивает круг субъектов права частной собственности (а также аренды, пользования и др.) на землю и другие природные ресурсы, как это делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан, категории земель, способы их использования это право не распространяется.
Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать из конституционных положений о политике РФ как социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), в частности на жилищное строительство и т.п. (ч. 2 и 3 ст. 40), на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства и др. Право частной собственности, в особенности на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается устранением незаконных препятствий достойной жизни и свободному развитию со стороны властей, других лиц (соседей), предпринимателей, скупающих земли для застройки для создания новых латифункций, и т.п.
Из ч. 1 ст. 9 Конституции вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит прежде всего, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо; что закон должен запрещать или, по крайней мере существенно и надежно ограничивать нерациональное, тем более хищническое обращение с землей, водами, лесами и др., любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления, опустынивания и т.п.), а также территорий городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате "уплотнительной застройки", вырубку городских лесонасаждений, затопление, загрязнение химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей.
Из того же положения ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления поощрять соответствующее требованиям Конституции и законов использование и охрану земель и других природных ресурсов.
По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно также сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные вещные земельные и иные права физических и юридических лиц, не способных (по уровню квалификации, отношению к труду, наличию необходимого оборудования, иного необходимого имущества или кредита) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности - в порядке принудительного выкупа для государственных нужд, предусмотренного частью 3 ст. 35 Конституции, или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36 и др.
Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных отношений к ведению РФ, а также из ст. 72 и 73, относящих конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению субъектов РФ. Во-вторых, об определении условий и порядка пользования землей на основе федерального закона говорит часть 3 ст. 36.
Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое место в перечне всех форм собственности, в частности на землю, а также наличие в Конституции отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических преимуществ современной частной собственности на землю и иные природные ресурсы, важность ее защиты после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще отчасти фактически сохраняющийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность гражданина, трудящегося на земле или иначе пользующегося ею. Этот режим не допускал существования частной собственности на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость со всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную организацию городских территорий, массовую гибель пашен, лесов и т.п. Отсутствие экономической, т.е. денежной, рыночной оценки земли подрывало экономику и стимулировало растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей на рынке массе денежной, ослабляло советскую валюту.
Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного, якобы общественного сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства о земле был отвергнут всем миром, в том числе почти всеми странами "социалистического лагеря", сохранившими, хотя и с большими ограничениями, частную крестьянскую и небольшую городскую частную собственность на землю, даже переданную в пользование кооперативам.
Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 90-х годов внесением ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г., особенно - с началом перестройки в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ в.
С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной (а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте в перечне форм собственности; ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли предоставляться государством в "собственность", а в некоторых случаях; быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать землю, беречь ее, повышать ее плодородие (ст. 10-12).
С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности, в некоторых перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 112), пользование и пожизненное наследуемое владение землей (но не собственность на нее). Продажа собственных земельных участков допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов), либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае - только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства или не ранее чем через 10 лет после их бесплатного получения или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал и Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным реформам, сопровождаемое "тактическими" частичными, мелкими уступками.
Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Из этого проекта и других проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции РФ, в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности, о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но даже в окончательный текст Конституции России 1993 г. не вошли прямые предписания: об обязательном рациональном и эффективном использовании земель, о государственном регулировании земельных отношений, территориальном планировании использования земель, об определении их целевого назначения, охране плодородия почв, ограничении сосредоточения земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или пользователя, о запрещении менять целевое назначение особо ценных сельскохозяйственных и охраняемых земель, об установлении единых, независимых от права собственности правил использования земель и других природных ресурсов и т.д.
Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления эффективных и справедливых принципов земельного законодательства использованы в Конституции 1993 г.
Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном, независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились в отразившей итоги многолетней мексиканской аграрной революции Конституции этой страны (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920 г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии (в том числе Китая) и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществляется конституционное регулирование земельных отношений после Второй мировой войны (конституции ФРГ 1949 г., Италии 1947 г. и др.), особенно в конце XX в. (конституции Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Швейцарии 1999 г. и др.).
Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению конституции, и побуждает к еще более полному урегулированию этих отношений в текущем земельном законодательстве.
Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства. В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов, не противоречащие Конституции 1993 г. (например, Земельного кодекса 1991 г.), а также законы, изданные уже на основе этой Конституции и в соответствии с ней. В их числе ГК России, в котором многие разделы и положения об имущественных отношениях относятся к земле, им охватывают и землю (ст. 126, 129, 130, 132, 164, 216, 222, 226, 233, 235, 239, 257, 258, 316, 340, 552, 533, 652, 653, 1181, 1182 и др.); в их числе, кроме того, гл. 17 ГК, озаглавленная "Право собственности и другие вещные права на землю" (ст. 260-287); ряд предписаний о земле содержится в законах о местном самоуправлении, о сельском хозяйстве и многое другое.
Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе (ЗК). Важно отметить, что кодификация всего земельного законодательства, т.е. создание единого ЗК обо всех землях данной страны, нигде в мире не только не осуществлена, но практически признана нецелесообразной. К редким исключениям относятся ЗК Северной Кореи, в основном скопированный с советского образца, ЗК Швеции, который говорит только о земельных участках, об их границах и о земельной регистрации, не касаясь правовых режимов земель разного целевого назначения, и ЗК Турции, который, вопреки своему названию, является законом только о сельскохозяйственных землях. Дело в том, что общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными, аграрными, гражданскими, административными или градостроительными законами, а законы об отдельных категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их "неземельными" вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства и т.д.). Режимы земель различных категорий зависят главным образом от требований тех видов деятельности, пользования и охраны, которые на этих землях происходят.
Переход в России к множественности форм земельной собственности, к земельному рынку создает условия для формирования системы социально-функциональных земельно-правовых институтов. Этот переход может вести к отказу от кодификации всего земельного законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих отраслях народного хозяйства.
По мере перехода к современному земельному законодательству его отдельная кодификация будет становиться ненужной и искусственной, уступая место включению многих земельно-правовых норм в иные, более эффективные формы кодификации законодательства, что отчасти уже осуществлено в ГК РФ.
Но ЗК РФ 1991 г., а затем и 2001 г. фактически не кодифицировали земельное законодательство, определяя правовой режим земель только сельскохозяйственного назначения и отсылая к другим, отчасти еще не существующим новым законам об имеющих огромное социально-экономическое значение землях городских (ведь в городах живет 80 процентов населения России, чем определяется огромная социальная значимость должного законодательного урегулирования земельных вопросов городского благоустройства и т.д.), лесных (занимающих примерно половину территории страны и поэтому имеющих огромное экологическое и хозяйственное значение), промышленности, транспорта и т.д.
В правовом регулировании земельных отношений в России чрезмерно большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти и законы субъектов Федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно назвать ряд указов Президента РФ, изданных в 1994-2000 гг., которые специально посвящены земельным отношениям или содержат отдельные земельно-правовые нормы, определяющие условия и порядок продажи отдельным физическим лицам, частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных участков, порядок их использования и т.п. Примером земельно-правового закона субъекта Федерации могут служить земельные законы Татарстана, Саратовской, Свердловской, Волгоградской областей и др., изданные в середине и в конце 90-х годов. Но предписания этих указов и законов были как бы временными; после появления новых федеральных законов противоречащие новым законам положения названных актов во многом утратили силу.
Многие конкретные противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы принципиально решенные Конституцией 1993 г., в значительной степени остаются пока практически неразрешенными или разрешаются по произволу бюрократов. Отсутствие ясности или противоречивость законов благоприятствует злоупотреблениям, коррупции, ведет к нерациональному использованию значительной части земель России.
2. Часть 2 ст. 36 относится не только к земле, но и к другим природным ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности. Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов. Эти полномочия охватывают и традиционные, но ограниченные права владения, пользования. Принципиально новым в "постсоциалистических" условиях является право распоряжения, т.е. право купли-продажи, сдачи в наем (аренду), дарения, наследования и т.д. Все эти полномочия, согласно ч. 2 ст. 36, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Но выше было отмечено, что еще более важное ограничение всех этих правил вытекает из основы конституционного строя, установленной частью 1 ст. 9 Конституции (см. комм. к ней). Ряд дополнительных ограничений вытекает и из других статей Конституции.
К каким собственникам относится часть 2 ст. 36? Судя по ее тексту - ко всем (Федерации, ее субъектам, органам местного самоуправления, гражданам, их объединениям и др.). Но, поскольку статья 36, как и ст. 35, включена в гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), можно думать, что она адресована только гражданам и их объединениям. Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет распространить действие ч. 2 ст. 36 и на всех остальных (публичных) собственников земли и других природных ресурсов.
3. Аналогичным образом следует понимать и ч. 3 ст. 36, согласно которой условия и порядок пользования землей (при соблюдении всех конституционных требований и ограничений) определяются на основе федерального закона, т.е. в соответствии с федеральным законом, а не на основании законов субъектов Федерации или подзаконных актов любого уровня, которые должны учитывать региональную и местную специфику, конкретизируя федеральные законы.
Этот текст включен в ст. 36 и в гл. 2 Конституции России, посвященные индивидуальным (и отчасти коллективным) правам человека и гражданина. Поэтому вновь возникает вопрос, относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое осуществляется гражданами и их объединениями. Уже было отмечено, что осуществление двух основ конституционного строя, установленных частью 1 ст. 9 и частью 2 ст. 8 Конституции и имеющих более общий характер по сравнению с ч. 3 ст. 36, предполагает их соблюдение и при ее исполнении. Это означает, во-первых, что федеральный закон, необходимый для соблюдения требований ч. 1 ст. 9 применительно ко всем землям России, и закон, о котором идет речь в ч. 3 ст. 36, вполне могут быть единым законом или по крайней мере они оба находятся на едином уровне в иерархии законов РФ. Во-вторых, в силу признания и защиты равным образом всех форм собственности в РФ, установленных частью 2 ст. 8 Конституции, требование ч. 3 ст. 36 об урегулировании федеральным законом условий и порядка пользования землей должно быть применено во всей России, кто бы ни был собственником тех или иных земельных участков.
В целом современное законодательство России о земле и иных природных ресурсах все еще далеко не полностью соответствует требованиям, вытекающим из Конституции 1993 г., и явно недостаточно учитывает многие поучительные черты отечественного и мирового опыта правового регулирования в этой сфере. Совершенствование этого законодательства в отмеченном смысле остается важной и срочной задачей.
