Статья 31 Конституции Российской Федерации

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Комментарий к ст. 31 Конституции РФ

Содержание рассматриваемой статьи соответствует положениям международных договоров. Так, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций", а в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах "признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит следующую норму: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов".

Закрепленные в ст. 31 Конституции мирные публичные мероприятия, каждое в отдельности или в сочетании друг с другом, предоставляют гражданам широкие возможности для свободного выражения своих мыслей, высказывания и формирования мнений и убеждений, выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны. Это значит, что право на проведение публичных мероприятий, ценное само по себе, может в установленном порядке использоваться и фактически используется для обеспечения и защиты конституционных и иных прав и свобод, в частности для обеспечения нормальных условий труда, своевременной выплаты заработной платы, повышения размеров оплаты труда и пенсий, улучшения работы транспорта, коммунальных услуг, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, прекращения в армии неуставных отношений, улучшения работы судов и правоохранительных органов, усиления борьбы с коррупцией и другими подобными негативными явлениями.

Публичные акции дают гражданам возможность принять участие в дискуссиях по актуальным вопросам внутренней и внешней политики, высказать поддержку или, напротив, неприятие решений и действий других государств, различных международных и национальных организаций.

Положения Конституции и международных договоров получили развитие в законодательных и иных актах. Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" было предусмотрено, что до урегулирования законом порядка организации и проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирования следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Указом Президента РФ предусматривалось также, что до принятия соответствующего закона нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" на территории России применяются в части, не противоречащей упомянутой Декларации. В соответствии с этим Указом в Российской Федерации стал действовать уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требовалось специального разрешения властей.

19 июня 2004 г. принят ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в котором, как и в упомянутом Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., сохранен уведомительный порядок. Сохранены также положения, соответствующие Конституции и нормам международных договоров. Некоторые положения, например определяющие понятия публичных мероприятий, уточнены. Даны нормы, касающиеся разграничения полномочий РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, подробно изложены положения о порядке организации и проведения публичного мероприятия, указаны права и обязанности организатора и участников публичного мероприятия и других органов и лиц, причастных к его проведению.

Установлено, что, кроме настоящего Закона, законодательство о собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях включает в себя иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на их проведение. Нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения указанных публичных мероприятий, могут издавать Президент, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, но все они могут это делать лишь в случаях, предусмотренных ФЗ от 19 июня 2004 г.

Отдельно решается вопрос о проведении указанных публичных мероприятий в целях предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума.

В Законе также определено, что проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В Законе введено общее понятие публичного мероприятия, а также определяются конкретные его виды:

• публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
• собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
• митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
• демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
• шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
• пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

В Закон включена норма о принципах проведения публичного мероприятия. В качестве таковых Закон рассматривает законность - соблюдение положений Конституции, настоящего Федерального закона и иных законодательных актов РФ и добровольность участия в публичном мероприятии.

Значительное место в Законе уделено порядку организации и проведения публичного мероприятия. К организации публичного мероприятия, в частности, относятся: оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, а также проведение предварительной агитации. В ее целях могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством РФ формы агитации.

Уведомлением о проведении публичного мероприятия является документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим ФЗ, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ.

Важной фигурой публичного мероприятия является организатор. Ими по Закону могут быть один или несколько граждан РФ, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. В Законе (ст. 5) подробно изложены права и обязанности организатора публичного мероприятия, а также участников мероприятия, каковыми обозначены граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных и религиозных объединений, добровольно участвующих в нем.

Особые условия участия в публичных мероприятиях предусмотрены в отношении военнослужащих. ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (ст. 7) содержит норму, в соответствии с которой "военнослужащие вправе в свободное от исполнения обязанностей военной службы время мирно, без оружия участвовать в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, проводимых вне территории воинской части".

Участники публичного мероприятия имеют право обсуждать и принимать решения, участвовать в иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством РФ; принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные или религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны выполнять все законные требования организатора мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.

Отдельная статья Закона (ст. 8) посвящена месту проведения публичного мероприятия, условиям допустимых ограничений в его проведении. В этой статье сказано, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

1.  территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2. путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3. территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4. пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей этих объектов и требований настоящего ФЗ. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Москва-Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ.

В Законе регламентированы обязанности органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, права и обязанности их уполномоченных представителей, а также уполномоченного представителя органа внутренних дел. Установлено, что орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан, в частности:

1. довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении этого мероприятия (а при подаче менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения данного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий его проведения требованиям настоящего Федерального закона;
2. довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения данного мероприятия;
3. обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении этого мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;

В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированно предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.

Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет административную ответственность по ст. 20.2 КоАП.

В указанном Законе (ст. 15) приведены основания и порядок приостановления публичного мероприятия. Принимаемые в этом случае решения зависят от характера нарушения. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить соответствующее нарушение. В случае невыполнения этого требования уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в порядке, предусмотренном статьей 17 названного Закона.

Основанием для прекращения публичного мероприятия является: создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований названного Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.

Предусмотренный статьей 17 порядок прекращения публичного мероприятия предусматривает, что в случае принятия решения о его прекращении уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления: 1) дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручение организатору публичного мероприятия; 2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия. В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по его прекращению, действуя при этом в соответствии с законодательством РФ.

Порядок прекращения публичного мероприятия, предусмотренный частью 1 ст. 17 Закона, не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

В гл. 3 Закона приведены гарантии реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия, одна из них - обеспечение условий для проведения публичного мероприятия. Это сводится к тому, чтобы не мешать проведению такого мероприятии, что адресовано организатору мероприятия должностным лицам и гражданам. Они не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.

В УК РФ (ст. 149) установлена уголовная ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.

Другое условие касается органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия. Они обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством РФ, и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия.

Поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.

Граждане, права которых на проведение публичного мероприятия нарушены решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом, могут подать жалобу в суд в порядке, установленном законодательством РФ.