1. Заинтересованное лицо имеет право обжаловать решение регистрирующего органа о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации, если, по мнению этого лица, такое решение нарушает его права.
2. Жалобой в целях настоящей главы признается обращение заинтересованного лица в вышестоящий территориальный регистрирующий орган (далее - вышестоящий регистрирующий орган), а также в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в соответствии со статьей 2 настоящего Федерального закона, предметом которого является обжалование решения регистрирующего органа о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации.
Комментарий к ст. 25.1 Закона о регистрации юридических лиц
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи заинтересованное лицо имеет право обжаловать решение регистрирующего органа о государственной регистрации, если, по мнению этого лица, такое решение нарушает его права.
Согласно ч. 4 ст. 198 АПК заявление может быть подано в арбитражный суд в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено Федеральным законом.
Кроме того, законодатель не ограничивает право заинтересованного лица прибегнуть к внесудебному разрешению разногласий с налоговыми органами. Воспользовавшись правом на досудебное обжалование, заинтересованное лицо также должно обосновывать нарушение оспариваемым решением регистрирующего органа его прав и законных интересов.
Обращаем внимание, что в некоторых случаях досудебный порядок обжалования является обязательным, например, при отказе в государственной регистрации (см. комментарий к ст. 25.2).
Пример. При рассмотрении требования о пересмотре судебных актов по делу о признании незаконным бездействия государственного органа суд кассационной инстанции установил, что налоговая инспекция совершила все предусмотренные действия, приняв решение об отказе в государственной регистрации изменений, заявленных гражданином Ч.
Принимая во внимание конкретные обстоятельства дела и исходя из целей обращения в суд с заявленными требованиями - регистрации внесения изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в ЕГРЮЛ (исключении сведений о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица), суд пришел к выводу, что в данном случае заявитель фактически оспаривал законность решения от 28 января 2015 г. об отказе в государственной регистрации.
Суд кассационной инстанции признал, что при разрешении спора судебные инстанции неправильно применили нормы материального права и не применили подлежащие применению нормы процессуального права, поэтому оставил без рассмотрения заявление гражданина Ч. в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК, поскольку заявителем не соблюден предусмотренный абзацем 2 п. 1 ст. 25.2 комментируемого Закона досудебный порядок обжалования (см. Определение Верховного Суда РФ от 19 февраля 2016 г. N 308-КГ15-19739 по делу N А32-4711/2015).
Рассматриваемая статья является гарантией возможности защиты прав и интересов заинтересованных лиц. Таким образом, настоящую статью можно рассматривать как инструмент защиты корпоративных прав. Вместе с тем необходимо учитывать, что в жалобе заинтересованное лицо должно мотивированно обосновать допущенное решением регистрирующего органа нарушение его прав и законных интересов.
В письме ФНС от 12 октября 2018 г. N ГД-4-14/20017 "О направлении Обзора судебной практики по спорам с участием регистрирующих органов N 3 (2018)" доводится позиция судов о том, что вопрос участия конкретного лица в учреждении хозяйственного общества относится к корпоративным отношениям и, соответственно, защита прав и законных интересов заявителя может быть осуществлена исключительно в рамках искового производства с привлечением в качестве надлежащего ответчика общества.
Пример. Заявитель обратился с требованием о признании недействительным решения Межрайонной ИФНС о государственной регистрации Общества с ограниченной ответственностью в качестве юридического лица, о признании недействительной регистрационной записи в ЕГРЮЛ об учредителе Общества. Доводы заявителя сводились к тому, что подписи на документах, представленных для государственной регистрации, а именно на протоколе собрания учредителей и на договоре об учреждении, ей не принадлежат.
Суд пришел к выводу, что вопрос участия конкретного лица в учреждении Общества относится к корпоративным отношениям и, соответственно, защита прав и законных интересов заявителя А. может быть осуществлена исключительно в рамках искового производства с привлечением в качестве надлежащего ответчика Общества. Таким образом, заявителем избран ненадлежащий способ защиты права, в связи с чем следует признать, что решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований заявителя является правильным (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2018 г. N 09АП-10119/2018 по делу N А40-77366/17).
2. Законодатель специально в рамках комментируемой статьи использует при определении уполномоченного на обжалование субъекта понятие "заинтересованное лицо", которое объединяет обширный перечень субъектов правоотношений, которыми могут быть как физические, так и юридические лица.
Процесс обжалования инициируется:
- руководителем юридического лица;
- самим юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем;
- участником юридического лица;
- иными лицами - в качестве иного заинтересованного лица может рассматриваться кредитор юридического лица.
Сами юридические лица или индивидуальные предприниматели на практике довольно часто заявляют требования о признании незаконными действия регистрирующего органа по внесению в ЕГРЮЛ записи о недостоверности сведений (об адресе юридического лица, его учредителе или руководителе).
Пример. Согласно материалам дела о признании незаконными действий регистрирующего органа, об обязании исключить запись из ЕГРЮЛ судом было установлено, что регистрирующим органом в ЕГРЮЛ внесена запись о недостоверности сведений о юридическом адресе Общества. Вместе с тем требование юридического лица было удовлетворено, поскольку доказано, что Обществом ведется деятельность по спорному адресу. В частности, по указанному адресу заявитель регулярно получает корреспонденцию, в том числе от Арбитражного суда Московской области, Арбитражного суда г. Москвы, Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области и иных государственных органов, что подтверждается документами, имеющимися в материалах дела. В свою очередь ИФНС России N 15 по г. Москве в целях проверки достоверности сведений ЕГРЮЛ направило в адрес Общества уведомление от 25 октября 2017 г. N 20-16/10580 о необходимости представления сведений, которое последним было получено и дан ответ о достоверности сведений с приложением копии договора аренды, копии платежных поручений и т.д., то есть документов, указывающих на наличие арендных отношений. Указанное письмо содержит отметку ИФНС России N 15 по г. Москве о получении 31 октября 2017 г. С учетом изложенного апелляционный суд пришел к выводу, что заявителем деятельность по указанному адресу ведется, почтовая корреспонденция получается, договор аренды на указанное помещение заключен, Общество осуществляет предпринимательскую деятельность (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 сентября 2018 г. N Ф05-13687/2018 по делу N А40-231098/2017).
Обращаем внимание на то, что требования о признании незаконными действий по внесению записи о государственной регистрации не будут удовлетворены при установлении судом факта наличия у регистрирующего органа достаточных оснований для ее внесения.
Пример. В ходе рассмотрения требования о признании незаконными действий регистрирующего органа по внесению в ЕГРЮЛ записи о недостоверности адреса местонахождения Общества в удовлетворении требования судом было отказано. Суды, установив, что по результатам неоднократной проверки Общество фактически отсутствует по адресу регистрации, пришли к выводу о том, что решение регистрирующего органа вынесено в рамках его компетенции и в соответствии с требованиями законодательства. Процедура внесения в ЕГРЮЛ записи о недостоверности адреса места нахождения Общества соблюдена. Кроме того, суды правомерно обратили внимание на то, что данные о недостоверности сведений в ЕГРЮЛ устраняются не путем отмены решения регистрирующего органа, на основании которого они были внесены, а путем представления в регистрирующий орган документов для внесения в ЕГРЮЛ изменений в сведения, в отношении которых содержится запись о недостоверности. В случае внесения в ЕГРЮЛ изменений в такие сведения актуальных данных о недостоверности сведений в ЕГРЮЛ содержаться не будет. Таким образом, Общество не лишено возможности обратиться в Инспекцию, представив достоверные сведения относительно адреса его места нахождения либо надлежащие доказательства факта нахождения Общества по адресу, указанному в ЕГРЮЛ (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 марта 2020 г. N Ф07-1634/2020 по делу N А56-54702/2019).
Кредиторы обращаются с жалобами на регистрационные действия, когда регистрирующие органы вносят в ЕГРЮЛ запись о прекращении деятельности юридического лица в связи с его добровольной ликвидацией. Вместе с тем в случае, если ликвидатором юридического лица представлены недостоверные и вводящие в заблуждения сведения, кредитор ликвидированного юридического лица также имеет право обжаловать решение регистрирующего органа о регистрации ликвидации данного юридического лица.
Кредитору, как правило, необходимо доказать, что в ликвидационном балансе не отражена кредиторская задолженность, о которой было известно ликвидатору юридического лица и самому юридическому лицу.
Пример. Как следует из материалов дела о признании незаконным решения регистрирующего органа о внесении записи о государственной регистрации в ЕГРЮЛ, признании недействительной записи о ликвидации юридического лица, заявитель сослался на нарушение порядка ликвидации юридического лица, выразившееся в неотражении в составе ликвидационного баланса задолженности перед заявителем по договорам участия в долевом строительстве. Судебная коллегия кассационной инстанции учла, что установленный ст. ст. 61 - 64 ГК порядок ликвидации ООО "НКСН" соблюден не был, в регистрирующий орган М.Н. были представлены документы, содержащие недостоверные сведения, и согласилась с выводами судов нижестоящих инстанций о том, что Инспекцией при принятии решения и ликвидации ООО "НКСН" как недействующего юридического лица при наличии денежных обязательств перед заявителем нарушены требования законодательства, регулирующих спорные правоотношения, а также права и законные интересы ООО "Агентство недвижимости "Концепт" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, требование заявителя было удовлетворено (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15 января 2020 г. N Ф06-56067/2019 по делу N А65-7744/2019).
Однако государственная регистрация ликвидации юридического лица является законной при установлении факта отсутствия уведомления кредитором ликвидатора о включении возникшей кредиторской задолженности в ликвидационный баланс.
Пример. В ходе рассмотрения спора о признании недействительным решения налогового органа о прекращении деятельности общества в связи с ликвидацией, незаконными действий по внесению в ЕГРЮЛ записи о ликвидации общества, обязании внести в ЕГРЮЛ сведения об обществе как о действующем юридическом лице, суд отказал в удовлетворении требования кредитора, поскольку порядок исключения общества из ЕГРЮЛ в связи с ликвидацией, установленный законом, налоговым органом соблюден, основания для отказа в государственной регистрации ликвидации юридического лица у налогового органа отсутствовали. Судами установлено, что указанные требования обществом были соблюдены, ликвидационной комиссией опубликованы в надлежащем средстве массовой информации сведения о предстоящей ликвидации и сроке заявления требований кредиторов. В этот срок предприятие претензий к обществу не предъявило (см. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 20 марта 2019 г. N Ф10-854/2019 по делу N А83-22116/2017).
3. Пункт 2 комментируемой статьи определяет понятие жалобы в целях гл. VIII.1. Ею признается обращение заинтересованного лица в вышестоящий территориальный регистрирующий орган, а также в ФНС, предметом которого является обжалование решения регистрирующего органа о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации.
Таким образом, комментируемым Законом презюмируется всесторонняя защита прав и законных интересов, что соответствует положениям Конституции, определяющей человека, его права и свободы в качестве высшей ценности государства.
До сих пор представляется актуальным замечание А.Д. Градовского о том, что право судебного контроля и право жалобы есть "формы и средства противодействия незаконным распоряжениям, предоставленные, в той или другой форме, современному обществу".
По замечанию А.В. Косолапова, жалоба в ее юридическом понимании представляет комплексное правовое средство, выражающееся в адресованном компетентному субъекту обращении с информацией о действиях третьего лица, нарушающих права и интересы заявителя, с требованием устранить эти нарушения и (или) их негативные последствия. С формально-юридической точки зрения жалоба выступает в качестве правообразующего юридического факта-действия, относящегося к такому подвиду, как юридические акты. В инструментальном аспекте жалоба представляет собой правовое средство, используемое в процессе реализации субъективных прав гражданами и юридическими лицами.
Используемое настоящей статьей понятие "жалоба" имеет административную природу. Согласимся с В.А. Будариной в том, что изначально целевое назначение административной жалобы сводилось в юридической науке к защите прав, свобод и законных интересов граждан в сфере публичного управления, а также к возможности опосредованного участия в процессе публичного управления, его корректирования, устранения недостатков управленческого воздействия и в целом обеспечения режима законности. Однако в настоящее время жалоба получила более объемное целевое назначение, требующее должного исследования и развития в правовом регулировании.
Административная жалоба должна рассматриваться как:
- средство оперативного внутрисистемного разрешения конфликтов в сфере функционирования исполнительной власти;
- способ обеспечения практической реализации иных прав, свобод и законных интересов граждан, когда административная жалоба одновременно выступает и как формальное конституционное право на обращение и как гарантия установленных законодательством возможностей;
- гарантия привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения требований, установленных к осуществлению процесса управления;
- средство контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц (служащих);
- способ определения основных параметров и направлений развития общества в целом и системы управления в частности, а также установления соответствия управляющего воздействия объективным закономерностям социальных преобразований.
По нашему мнению, административное обжалование, несмотря на весь заложенный в этот институт потенциал, представляет "тупик" для заявителя, поскольку при административном обжаловании вероятность столкнуться с ситуацией, когда вышестоящий орган исполнительной власти недобросовестно исполняет свои функции в процессе обжалования, весьма вероятна (мы говорим о случаях, когда при рассмотрении жалобы вышестоящим органом изначально занимается позиция защиты нижестоящего органа). В то же время судебное обжалование в этом случае может быть более объективным, так как не связано ведомственными интересами.
Еще А.В. Патюлин констатировал факт того, что любая свобода, любое право, провозглашенное в Конституции, могут считаться гарантированными и фактически осуществимыми лишь при условии, если в текущем законодательстве закреплены правовые средства для их реализации и если их нарушение дает гражданину право на судебный иск или на иные предусмотренные законом пути восстановления нарушенного права.
Отсутствие указания в комментируемой статье на судебный порядок обжалования действий регистрационных органов не исключает такого обжалования. Согласно ст. 25.2 комментируемого Закона решение территориального регистрирующего органа о государственной регистрации может быть обжаловано или в административном, или в судебном порядке, или с сочетанием указанных способов.
Жалоба включает в себя ряд универсальных элементов:
- указание лица, которому направляется жалоба (конкретизацию адресата жалобы);
- сведения о заявителе (конкретизацию субъекта жалобы);
- сведения о лице, чьи действия обжалуются (конкретизацию правового статуса потенциального субъекта ответственности по жалобе);
- описание обжалуемых деяний (конкретизацию предмета жалобы);
- правовую оценку заявителем обжалуемых действий (конкретизацию нормативных оснований жалобы);
- изложение требований заявителя (конкретизацию юридически значимого интереса, лежащего в основе жалобы);
- подпись заявителя (удостоверение личности субъекта требования);
- дату обращения (проверку соблюдения процессуального срока);
- перечень прилагаемых документов (обеспечение сохранности доказательств).
Жалоба на решение регистрирующего органа может быть подана при условии соблюдения законодательно установленной для нее формы (см. комментарий к ст. 25.4).
Комментируемой статьей устанавливается правило о возможности подачи жалобы только заинтересованным лицом.
В силу п. 3 ст. 25.6 комментируемого Закона по результатам рассмотрения жалобы вышестоящий регистрирующий орган или федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в соответствии со ст. 2 настоящего Федерального закона, принимает одно из следующих решений:
- об отмене решения регистрирующего органа;
- об оставлении жалобы без удовлетворения.
Тем самым оценка законности решения регистрирующего органа о государственной регистрации и принятие установленных мер возможны по результатам рассмотрения жалобы заинтересованного лица на соответствующее решение регистрирующего органа, поданной в установленном гл. VIII.1 комментируемого Закона порядке.
Обращаем внимание, что лицо, подавшее жалобу, до принятия решения по ней может отозвать ее путем направления заявления в письменной форме в регистрирующий орган, рассматривающий соответствующую жалобу.
Вместе с тем следует помнить, что решение, принятое вышестоящим регистрирующим органом по результатам рассмотрения жалобы на решение о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации, может быть обжаловано в федеральный орган исполнительной власти и (или) в суд, а решение, принятое ФНС по результатам рассмотрения жалобы, обжалуется в судебном порядке (см. комментарий к ст. 25.2).
