Решения и действия (бездействие) Банка России или его должностных лиц могут быть обжалованы кредитной организацией в суд или арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами.
Кредитная организация вправе обращаться в Банк России с запросами и заявлениями в связи с решениями и действиями (бездействием) Банка России, на которые Банк России обязан в месячный срок дать ответ по существу затрагиваемых в них вопросов.
Споры между кредитной организацией и ее клиентами (физическими и юридическими лицами) разрешаются в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Комментарий к статье 21 Закона о банках
1. Комментируемая статья закрепляет положения, касающиеся процедур рассмотрения уполномоченными субъектами юридических споров, в которых участвуют кредитные организации. Закрепленные данной статьей нормы носят бланкетный характер, предполагая обращение к специальным нормативным правовым актам, регламентирующим процедуры разрешения соответствующих споров, их подведомственность, компетенцию задействованных органов государства.
Данная статья развивает положения Конституции о судебной защите участников общественных отношений, в соответствии со ст. 46 которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Часть 1 комментируемой статьи намечает подходы к порядку обжалования решений и действий (бездействия) Банка России или его должностных лиц. Решения и действия (бездействие) Центрального банка или его должностных лиц могут быть обжалованы кредитной организацией в суд или арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами. В данном случае подразумевается обжалование решений и действий (бездействия) Центрального банка или его должностных лиц как основание возникновения правового спора на основании положений КАС, АПК. Подразумеваемые ч. 1 споры - категории споров, инициаторами которых выступают кредитные организации. Правом на обращение в суд обладают кредитные организации, полагающие, что оспариваемые акты и (или) действие нарушают их права и законные интересы в сфере осуществляемой банковской (предпринимательской) деятельности.
В соответствии с правилами АПК арбитражные суды рассматривают дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а именно экономические споры и иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных АПК и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (ст. 27 АПК). Банковская деятельность, охватывающая различные направления хозяйственной активности кредитных организаций, носит характер предпринимательской деятельности, поскольку ее основной целью является получение прибыли кредитными организациями. Поэтому споры, связанные с обжалованием кредитными организациями решений и действий (бездействия) Банка России или его должностных лиц, носят экономический и правовой характер одновременно.
В силу ст. 29 АПК арбитражные суды рассматривают возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Данное полномочие арбитражных судов имеет прямое отношение к актам, принимаемым Центральным банком. Статья 197 АПК конкретизирует: дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК.
В ракурсе рассмотрения споров с участием кредитных организаций задачами арбитражного судопроизводства прежде всего выступают: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность; обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; укрепление законности и предупреждение правонарушений.
АПК предусматривает ряд процедурных особенностей разрешения экономических споров с участием кредитных организаций, Центрального банка (см. подробнее: ч. 4, 5, 8 ст. 94; ч. 1.1 ст. 99).
Согласно АПК рассматриваются инициированные кредитными организациями споры, например касающиеся вопросов:
- кредитования кредитных организаций;
- регистрации эмиссии ценных бумаг;
- отмены приказа Центрального банка об отзыве лицензии на осуществление банковских операций (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.04.2021 N Ф05-6256/2021 по делу N А40-343245/2019);
- о признании недействительными приказов Банка России, отказа в государственной регистрации увеличения уставного капитала, предписаний (см., например, Постановление ФАС Московского округа от 21.01.2011 N КГ-А40/16061-10 по делу N А40-27074/10-106-112);
- иных категорий дел экономического характера.
КАС регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Суды в порядке, предусмотренном КАС, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц и иные дела административного характера (ст. 1 КАС).
Центральный банк РФ, не будучи органом государственной власти, тем не менее имеет статус государственного учреждения, наделенного властными функциями и полномочиями на основании ст. ст. 4, 7 ФЗ "О Центральном банке" (см. также ст. 75 Конституции). Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для кредитных организаций, физических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Соответственно, споры, возникающие в связи с реализацией Центральным банком полномочий, как регулятивных (нормотворческих), так и управленческих, влекущих принятие в адрес кредитных организаций правовых актов, осуществление действий, рассматриваются в соответствии с КАС (см., например, Апелляционное определение Московского городского суда от 28.01.2021 по делу N 33а-270/2021; Апелляционное определение Московского городского суда от 16.12.2020 по делу N 33а-6075/2020; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 26.08.2020 N 33а-12529/2020 по делу N 2а-731/2020).
В порядке КАС (гл. 21) подлежат обжалованию нормативные акты Центрального банка, принятые по вопросам его компетенции (ст. 7 ФЗ "О Центральном банке").
В заявлениях кредитных организаций, рассматриваемых как по правилам АПК РФ, так и по правилам КАС, надлежит детально мотивировать несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) Центрального банка требованиям законодательства; пояснить, какие конкретно права и законные интересы кредитных организаций нарушены оспариваемым актом, действием (бездействием) Центрального банка.
Судам в каждом конкретном случае надлежит четко разграничивать природу споров, возникающих в связи с принятием решений и осуществлением действий (бездействия) Центрального банка или его должностных лиц в адрес кредитных организаций.
При применении ч. 2 комментируемой статьи следует учитывать положения, закрепленные в ст. ст. 12, 13 ГК (ч. 1) (см. также Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").
Для обжалования отдельных решений Центральным банком установлен специальный порядок, например обращение в Комиссию по рассмотрению жалоб, образованную при Центральном банке (ст. ст. 60.1, 60.2 ФЗ "О Центральном банке") (см. подробнее Указание Банка России от 26.12.2017 N 4666-У "О порядке обжалования признания лица не соответствующим квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации").
Суды при рассмотрении заявлений кредитных организаций в каждом конкретном случае оценивают законность всех участков их деятельности с позиций соответствия как актам федерального законодательства, так и нормативным правовым актам, принимаемым Центральным банком.
Пример. Согласно материалам судебного спора, возникшего в связи с направлением в арбитражный суд требования кредитной организации об отмене приказа об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, выяснены следующие обстоятельства: "Основанием для отзыва лицензии явилось неисполнение банком федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, учитывая неоднократное применение в течение одного года мер, предусмотренных Законом о Банке России".
Решением суда в удовлетворении требования отказано, поскольку подтвержден факт неисполнения банком федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.04.2021 N Ф05-6256/2021 по делу N А40-343245/2019).
Наряду с отмеченным, Конституционный Суд РФ применительно к сфере деятельности кредитных организаций реализует полномочие толкования актов банковского и иного законодательства (в частности, комментируемого Закона), анализа их содержания на предмет соответствия Конституции, наличия нарушения конституционных прав граждан этими законодательными актами (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 N 1339-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Иващука Дмитрия Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 189.35 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и частью первой статьи 21 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает полномочие кредитных организаций обращаться в Центральный банк в связи с принятыми им решениями, осуществленными действиями (бездействием) в двух формах: с запросами и заявлениями. На эти обращения Банк России обязан в месячный срок дать ответ по существу затрагиваемых в них вопросов.
В случае с запросами речь, как правило, идет о необходимости толкования, разъяснения Центральным банком тех или иных положений, правил, предоставления той или иной информации, обязанность предоставления которой находится в компетенции Центрального банка и не нарушает права и законные интересы третьих лиц.
Заявления зачастую как форма обращения применяются в случае необходимости оформить те или иные юридические факты, состояния, а также ответить на жалобу, оказать содействие в реализации прав и законных интересов, устранить недостатки в работе.
Обращение кредитных организаций в Центральный банк с запросами и заявлениями - важнейшая составляющая защиты их прав и законных интересов как юридических лиц, базирующаяся на общей норме ст. 33 Конституции.
Порядок работы Центрального банка с запросами и заявлениями, в том числе поступающими от кредитных организаций, регламентирован ФЗ "О Центральном банке" (ст. ст. 7, 77 и др.).
В соответствии со ст. 77 ФЗ "О Центральном банке" Центральный банк обязан давать ответ в письменной форме кредитной организации по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения письменного запроса кредитной организации. При необходимости срок рассмотрения указанного запроса может быть продлен Банком России, но не более чем на один месяц.
Применительно к реагированию Центрального банка на запросы с различным содержанием им утверждены специальные нормативные правовые акты, например Положение Банка России от 27.12.2017 N 625-П "О порядке согласования Банком России назначения (избрания) кандидатов на должности в финансовой организации, уведомления Банка России об избрании (прекращении полномочий), назначении (освобождении от должности) лиц, входящих в состав органов управления, иных должностных лиц в финансовых организациях, оценки соответствия квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации лиц, входящих в состав органов управления, иных должностных лиц и учредителей (акционеров, участников) финансовых организаций, направления членом совета директоров (наблюдательного совета) финансовой организации информации в Банк России о голосовании (о непринятии участия в голосовании) против решения совета директоров (наблюдательного совета) финансовой организации, направления запроса о предоставлении Банком России информации и направления Банком России ответа о наличии (отсутствии) сведений в базах данных, предусмотренных статьями 75 и 76.7 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также о порядке ведения таких баз".
Центральный банк взаимодействует с кредитными организациями с использованием личного кабинета (см. Указание Банка России от 19.12.2019 N 5361-У "О порядке взаимодействия Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями и другими участниками информационного обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета"). Кредитные организации не должны иметь более одного личного кабинета. Информация о действиях участника информационного обмена, необходимых для использования личного кабинета, должна быть размещена на сайте Банка России.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет отсылочную норму: споры между кредитной организацией и ее клиентами (физическими и юридическими лицами) разрешаются в порядке, предусмотренном федеральными законами. Инициаторами споров могут быть как кредитные организации, так и их клиенты.
Подлежащий применению для рассмотрения таких споров процессуальный законодательный акт обуславливается подведомственностью судебного дела конкретному суду.
Споры, возникающие между кредитными организациями с одной стороны и их клиентами - организациями, индивидуальными предпринимателями с другой стороны, относятся к категории экономических споров, поэтому подлежат рассмотрению арбитражными судами по правилам арбитражного судопроизводства (АПК) (см. подробнее комментарий к ч. 1 комментируемой статьи).
Для организаций, индивидуальных предпринимателей соблюдение кредитными организациями законодательства, прав и законных интересов хозяйствующих субъектов - важное условие эффективности их предпринимательской деятельности. Поэтому хозяйствующие субъекты обращаются в суд за защитой своих нарушенных прав, используя в каждом конкретном случае допускаемые законом меры защиты и формулировки исковых требований.
Пример. Согласно Постановлению Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14.07.2021 суд рассмотрел требование о взыскании с банка убытков, понесенных в результате ненадлежащего исполнения обязательств по договору банковского обслуживания. Согласно обстоятельствам спора банк отказал клиенту в перечислении его контрагенту (поставщику) по платежным документам суммы стоимости поставленного товара.
Судебным актом действия банка были признаны неправомерными. За нарушение сроков оплаты товара контрагент начислил клиенту пени. Клиент заявил, что понес расходы по вине банка. Решением суда требование удовлетворено частично, поскольку факт наличия причинно-следственной связи между неправомерными действиями банка и несением клиентом расходов в связи с уплатой контрагенту пеней доказан (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14.07.2021 N Ф01-2369/2021 по делу N А31-1711/2020).
Споры, возникающие между кредитными организациями с одной стороны и их клиентами - гражданами с другой стороны, подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства (ГПК), если такие споры не связаны с экономической деятельностью.
В соответствии со ст. 22 ГПК суды общей юрисдикции в числе дел прочих категорий рассматривают и разрешают: исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из различных правоотношений.
В настоящий период особое распространение получили споры между кредитными организациями и их клиентами - гражданами в связи с пользованием банковскими картами (см., например, Апелляционное определение Московского городского суда от 10.07.2020 N 33-20300/2020; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 22.05.2019 по делу N 33-8783/2019; Апелляционное определение Московского городского суда от 06.11.2018 по делу N 33-48662/2018).
Суды в каждом конкретном случае устанавливают наличие вины кредитных организаций или самих клиентов.
Пример. Согласно материалам судебного дела, изложенным в Апелляционном определении Московского городского суда от 06.11.2018, в удовлетворении требования о признании действий (бездействия) неправомерными, признании незаконными действий по блокировке карты, списанию денежных средств со счета, взыскании компенсации морального вреда, штрафа решением суда было отказано. Истец указал, что действия банка по блокировке карты считает незаконными.
Гражданин П. обратился в суд с иском к ПАО "Сбербанк России", Центральному банку, в котором с учетом уточненного заявления просил признать бездействием отказ Центрального банка в проведении проверки Сбербанка России по доводам его жалобы, взыскать с Центрального банка компенсацию морального вреда, эквивалентную месячному заработку должностного лица Центрального банка, отказавшегося проводить проверку по жалобе, наложив штраф за неисполнение обязанностей на Центральный банк, а также просил признать действия ПАО "Сбербанк России" нарушением в части сроков рассмотрения его обращения, признать незаконными действия Сбербанка, выразившиеся в блокировке карты, списании со счета по исполнительному производству социальных выплат, взыскать со Сбербанка компенсацию морального вреда, штраф. Также просил взыскать с ответчиков судебные расходы.
Из материалов дела стало известно, что в ПАО "Сбербанк России" поступило постановление судебного пристава-исполнителя ОСП по Н. и К. районам Б-ой обл. в рамках исполнительного производства об обращении взыскания на денежные средства, размещенные на счете (счетах) П.
Постановление исполнено частично путем списания и перечисления на счет ОСП по Н. и К. районам. Действия кредитной организации были признаны судом правомерными как обусловленные выполнением требований Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве (см. подробнее Апелляционное определение Московского городского суда от 06.11.2018 по делу N 33-48662/2018).
Специальное законодательство, применяемое в сфере банковской деятельности, содержит уточняющие положения, касающиеся оснований обращения граждан и организаций, иных субъектов в суды по возникающим правовым спорам.
Например, согласно ч. 10 ст. 12 ФЗ "О страховании вкладов в банках РФ" при несогласии с размером подлежащего выплате возмещения по вкладам вкладчик в соответствии с законодательством РФ вправе обратиться в суд с иском об установлении состава и размера соответствующих требований, а также подлежащего выплате возмещения по вкладам.
Данное законоположение с позиций необходимости разъяснения внимательно анализируется Верховным Судом РФ: по смыслу содержащихся в ФЗ "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" правовых норм "вкладчик вправе обратиться в суд с иском не только в случае несогласия с составом и размером установленных реестром обязательств, но и в том случае, когда во включении их в реестр отказано полностью". Тем самым Верховный Суд РФ констатирует вариативность юридических споров, возникающих в связи с реализацией требований ФЗ "О страховании вкладов в банках РФ" и применением форм защиты вкладчиков.
В третейские суды может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом (ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации").
Возникающие между кредитными организациями и их клиентами споры - не редкость на практике. Споры инициируются как кредитными организациями, так и их клиентами (см., например, Апелляционное определение Московского городского суда от 06.11.2018 по делу N 33-48662/2018; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.11.2020 N Ф01-13989/2020 по делу N А43-44574/2019; Апелляционное определение Московского городского суда от 20.05.2021 N 33-20021/2021; Апелляционное определение Московского городского суда от 16.03.2021 по делу N 33-10522/2021).
