Кредитные организации могут создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. Союзам и ассоциациям кредитных организаций запрещается осуществление банковских операций.
Союзы и ассоциации кредитных организаций создаются и регистрируются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.
Союзы и ассоциации кредитных организаций уведомляют Банк России о своем создании в месячный срок после регистрации.
Комментарий к статье 3 Закона о банках
1. Комментируемой статьей определяются особенности правового положения ассоциаций и союзов, создаваемых кредитными организациями. Такие ассоциации и союзы создаются для достижения общеполезных целей, предполагающих:
- защиту интересов своих членов;
- осуществление их взаимодействия, в том числе посредством обмена информацией;
- разработку правил, стандартов, этических норм, обеспечивающих осуществление банковских операций и совершение банковских сделок;
- представление интересов в уполномоченных органах государства, международных органах и организациях и др.
Защита и представление интересов членов союзов и ассоциаций кредитных организаций выражается в:
- создании третейских судов, системы личного и (или) коллективного страхования, компенсационных фондов;
- представлении интересов их членов в суде;
- рассмотрении жалоб потребителей и других аналогичных действиях.
Примером может служить формирование правового института уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, которое осуществлялось в процессе деятельности одной из ассоциаций кредитных организаций, посредством создания правил и норм, принятых ее членами, и практики их применения. Так, 20 сентября 2010 г. протоколом Совета Ассоциации Российских банков было утверждено Положение об общественном примирителе на финансовом рынке (финансовом омбудсмене), которым признавался постоянно действующий общественный орган разбирательства споров, возникающих между финансовыми организациями и их клиентами - физическими лицами.
Финансовый омбудсмен - это должностное лицо, функционирующее при Ассоциации Российских банков, финансируемое за счет целевых взносов ее членов, делегировавших на основании декларации финансовому омбудсмену права на рассмотрение споров с участием физических лиц - клиентов финансовой организации.
За счет целевых взносов формировался финансовый фонд, обеспечивающий деятельность финансового омбудсмена и предусматривающий обособленный учет таких взносов. Споры подлежали рассмотрению в порядке, определенном Регламентом Общественного примирителя на финансовом рынке (финансового омбудсмена), утв. Советом Ассоциации Российских банков, протокол от 20.09.2010 N 2.
Положительная практика деятельности финансового омбудсмена, сложившаяся за годы работы Ассоциации Российских банков, позволила ему не только быть представленным в составе экспертного совета при Банке России по защите прав потребителей финансовых услуг, но и сформировать уполномоченным государственным органам нормы, внесенные в ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг". Именно названный нормативный правовой акт в настоящее время определяет правовой статус финансового уполномоченного не как органа, созданного при ассоциации кредитных организаций, а как независимого должностного лица, имеющего собственную службу. При этом финансовый омбудсмен при ассоциации не упразднился в связи с принятием специального федерального закона, а реализует альтернативные механизмы защиты прав и интересов потребителей финансовых услуг.
Согласно п. 4 Указания Банка России от 25.12.2018 N 5038-У "О процедуре выдвижения в Совет Службы финансового уполномоченного представителей саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, а также ассоциаций (союзов) кредитных организаций, указанных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 4 июня 2018 года N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" союзы и ассоциации кредитных организаций, объединяющие не менее 25% кредитных организаций, обладают правом на выдвижение представителя в Совет службы финансового уполномоченного. В настоящий момент из 15 членов Совета службы только 2 являются представителями ассоциаций кредитных организаций; больше половины - должностные лица Банка России и служащие органов государственной власти - Правительства, Минфина, Роспотребнадзора, ФАС.
Полномочия Совета службы финансового уполномоченного перечислены в п. 5 ст. 7 ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг", а их реализация предполагает возможность участия в принятии организационно-финансовых решений союзами и ассоциациями кредитных организаций, вошедших в состав Совета службы.
Таким образом, деятельность союза и ассоциации кредитной организации не только направлена на создание правовых механизмов защиты прав и интересов собственных членов, но и может способствовать формированию правил, широко применяемых в финансовой сфере с последующей их формализацией в федеральном законодательстве.
2. Согласно п. 2.2 Положения Банка России от 22.09.2017 N 602-П "О правилах подготовки нормативных актов Банка России" ассоциации и союзы кредитных организаций вправе входить в состав рабочих (проектных) групп, сформированных из представителей структурных подразделений Банка России, к компетенции которых относятся вопросы из сферы регулирования подготавливаемого нормативного акта Банка России. Названная форма взаимодействия Банка России с ассоциациями и союзами кредитных организаций обоснована нормами ст. 77 ФЗ "О Центральном банке", предполагающими перед принятием наиболее важных решений нормативного характера проведение консультаций с ассоциациями и союзами кредитных организаций, рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности, представление необходимых разъяснений.
К примеру, в ответе на обращение членов Ассоциации российских банков Банк России на основе сложившейся судебной практики разъяснял правомерность взимания кредитными организациями в порядке ст. 851 ГК и ст. 29 комментируемого Закона комиссии, предусмотренной договором банковского счета за перечисление денежных средств клиента при закрытии счета на открытый в другом банке счет.
3. Взаимодействие союзов и ассоциаций кредитных организаций с Банком России осуществляется также в рамках банковского регулирования и банковского надзора.
Согласно ст. 60.1 ФЗ "О Центральном банке" представители союзов и ассоциаций кредитных организаций наравне с саморегулируемыми организациями могут включаться в состав комиссии Банка России по рассмотрению жалоб. Работа названной комиссии осуществляется на основании Указания Банка России от 26.12.2017 N 4666-У и предполагает реализацию права единоличного исполнительного органа кредитной организации, его заместителя, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации, других лиц, перечисленных в ст. 60 ФЗ "О Центральном банке", на обжалование решения Банка России об отказе в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций.
Однако необходимо учитывать, что, несмотря на наличие норм, устанавливающих возможность участия в процедуре рассмотрения жалоб на решение должностного лица Банка России союзов и ассоциаций кредитных организаций, их права и обязанности в рамках деятельности комиссии Банка России по рассмотрению жалоб не регламентированы, и не определен порядок такой регламентации. Пункт 2.6 Указания Банка России от 26.12.2017 N 4666-У только определяется требование о необходимости включения в содержание жалобы указания на отсутствие возражения у лица, подающего жалобу, против участия при рассмотрении жалобы представителей союзов или ассоциаций кредитных организаций.
Возможность участия союзов или ассоциаций кредитных организаций при реализации Банком России банковского регулирования и банковского надзора может рассматриваться как частичное делегирование им полномочий, характерных саморегулируемым организациям. В этой связи отметим, что исторически с момента формирования банковской системы Российской Федерации инициаторами развития саморегулирования в банковской сфере выступали кредитные организации и их объединения - союзы и ассоциации, но роль последних как саморегулируемых организаций до настоящего момента в полной мере не определена.
В 2019 г. Председатель Банка России Э.С. Набиуллина особо отметила: "Модель банковских ассоциаций, которая у нас сложилась, не предполагает, что ассоциации могут влиять на поведение своих членов и тем более наказывать их за недобросовестные практики. Мы можем подумать о том, чтобы ассоциации начали частично выполнять функцию саморегулируемых организаций - вырабатывать стандарты. Но контролировать стандарты будет Центральный банк. Или же мы должны создать полноценный институт саморегулирования в банковском секторе, когда за саморегулируемыми организациями будут и функции выработки стандартов, и функции контроля за их исполнением".
Через несколько месяцев после высказывания обозначенной позиции, в октябре 2019 г., Банк России обнародовал доклад для общественных консультаций "Саморегулирование на российском финансовом рынке. Анализ эффективности и вопросы совершенствования существующей модели", также демонстрирующий особенности стандартизации деятельности кредитных организаций в контексте развития саморегулирования. Дополнительную актуальность указанный вопрос приобрел в связи с введением в 2021 г. в настоящий Федеральный закон ст. 24.1 "Стандарты деятельности кредитных организаций".
Подход Банка России к значению союзов и ассоциаций для банковской системы России четко прослеживается и в последних изменениях в ст. ст. 77 - 79 ФЗ "О Центральном банке", вступивших в силу с 1 января 2022 г., которые предполагают прежде всего совершенствование информационно-аналитического взаимодействия Банка России, союзов и ассоциаций кредитных организаций. Например, с 2022 г. обязанность Банка России дать ответ в течение 30 дней распространяется и на запросы союзов и ассоциаций кредитных организаций. Также союзы и ассоциации кредитных организаций теперь обладают реализуемым в правоприменительной деятельности правом на включение в состав советов, комитетов, рабочих групп для изучения отдельных вопросов сферы финансовых рынков.
Наделение союзов и ассоциаций кредитных организаций более широким объемом прав по осуществлению контроля за субъектами и участниками банковской деятельности не является приоритетной задачей развития института саморегулирования. Однако невозможно сказать, что действующее банковское законодательство абсолютно не предусматривает иных, кроме информационно-аналитических, форм участия союзов и ассоциаций кредитных организаций в осуществлении банковского регулирования и банковского надзора.
4. Согласно ст. 72 ФЗ "О Центральном банке" установление методики определения собственных средств и обязательных нормативов кредитной организации, банковской группы осуществляется с учетом консультаций с ассоциациями и союзами кредитных организаций.
Особую значимость данный вопрос приобретает в силу того, что нарушение кредитными организациями указанных нормативов влечет применение мер государственного принуждения в порядке ст. 74 ФЗ "О Центральном банке" и административных наказаний, содержащихся в санкциях ст. 15.26 КоАП.
Кроме того, в процессе осуществления банковского надзора при оценке организации системы внутреннего контроля кредитная организация предоставляет информацию о том, применяются ли кредитной организацией решения о соблюдении норм профессиональной этики, принятые банковскими союзами и ассоциациями кредитных организаций, и определены ли они во внутренних документах.
5. Как видно из анализа комментируемой статьи, деятельность союзов и ассоциаций кредитных организаций направлена на осуществление общеполезных целей, и при реализации возложенных на них функций союзы и ассоциации кредитных организаций не вправе определять в качестве основной цели извлечение прибыли.
Согласно п. 2 ст. 24 ФЗ "О некоммерческих организациях" союзы и ассоциации кредитных организаций вправе осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, если только это необходимо для достижения ее основных целей. При этом п. 3 ст. 14 ФЗ "О некоммерческих организациях" определяются границы реализации указанного права - предпринимательская и иная приносящая доход деятельность возможна только при определении ее видов в уставах ассоциаций и союзов кредитных организаций.
Согласно п. 2 ст. 123.1 ГК союзы и ассоциации являются организационно-правовыми формами, в которых создаются некоммерческие корпоративные организации. Особенность осуществления деятельности последних заключается и в том, что полученная прибыль не распределяется между учредителями (участниками). В силу вышесказанного права и обязанности учредителей союзов и ассоциаций кредитных организаций, их членов, а также особенности управления регламентированы нормами, которые распространяются на деятельность некоммерческих корпоративных организаций и содержатся в ст. ст. 123.9 - 123.11 ГК.
Учреждать союзы и ассоциации кредитных организаций могут как юридические лица, так и граждане. Число учредителей согласно ст. 123.9 ГК и п. 1.3 ст. 15 ФЗ "О некоммерческих организациях" не может быть менее 2, максимальное их количество не ограничено.
Решение о создании союза и ассоциации кредитной организации принимается на основании ст. 13 ФЗ "О некоммерческих организациях" их учредителями. Порядок принятия решений и последствия признания их недействительными, оспоримыми и ничтожными закреплены в ст. ст. 181.1 - 181.5 ГК, а требования к содержанию решений как документам предусматриваются п. 42 Административного регламента предоставления Минюстом государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утв. Приказом Минюста от 30.12.2011 N 455.
На стадии принятия решения о создании союза и ассоциации кредитной организации одними из самых значимых являются вопросы формирования уставного капитала, состав членов, их правомочия, содержание устава. По смыслу п. 5 ст. 50 ГК если уставом некоммерческой организации устанавливается ее право на осуществление приносящей доход деятельности, то такая организация должна иметь достаточное для осуществления деятельности имущество. При определении минимального размера имущества учитываются его рыночная стоимость, что имеет особенную значимость в случаях формирования уставного капитала в неденежной форме, а также требования, предусмотренные для минимального размера уставного капитала общества с ограниченной ответственностью, содержащиеся в ст. 14 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", составляющего не менее 10 тыс. руб.
При определении правового статуса союзов и ассоциаций кредитных организаций органов управления и членов учредителям следует руководствоваться ст. 52 ГК, ст. ст. 3, 4, 5, 5.1, 11, 14, 24, 28, 29, 30 ФЗ "О некоммерческих организациях". Реализация прав и обязанностей членов союзов и ассоциаций кредитных организаций определяется особенностью управления делами корпорации и предполагает в соответствии с п. 1 ст. 123.11 ГК реализацию членами корпоративных прав, перечень которых определен п. 1 ст. 65.2 ГК.
Согласно ст. ст. 65.3, 123.10 ГК, ст. ст. 29, 30 ФЗ "О некоммерческих организациях" управление ассоциацией и союзом кредитных организаций осуществляет:
- высший коллегиальный орган (формируется обязательно) - собрание участников, а если число участников более 100, то управление может осуществлять съезд, конференция, совет;
- единоличный исполнительный орган (формируется обязательно) - председатель, президент, иное высшее должностное лицо союза или ассоциации кредитной организации;
- коллегиальный исполнительный орган (формируется по усмотрению учредителей) - правление, совет, президиум.
Отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 53 и п. 3 ст. 65.3 ГК уставом союза и ассоциации кредитных организаций может быть предусмотрено предоставление прав единоличного исполнительного органа нескольким лицам, действующим совместно.
В процессе рассмотрения вопроса о членах союзов и ассоциаций кредитных организаций необходимо учитывать не только специальную норму комментируемой статьи, но и п. 1 ст. 123.8 ГК, которые не ограничивают состав членов только банками и небанковскими кредитными организациями, а также предполагают участие юридических и физических лиц, обладающих иным правовым статусом, но объединяющихся для обеспечения надлежащего осуществления банковской деятельности.
6. Комментируемая статья устанавливает запрет на осуществление союзами и ассоциациями кредитных организаций банковских операций, перечень которых содержится в ст. 5 настоящего Федерального закона.
Банковское законодательство и принимаемые в соответствии с ним нормативные акты Банка России не содержат специфических требований к созданию и регистрации союзов и ассоциаций кредитных организаций. Более того, установленное комментируемой статьей условие об уведомлении Банка России о регистрации также не предполагает нормативного правового регулирования. Регистрация союза и ассоциации кредитной организации осуществляется в общем порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
