1. В целях обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы и негосударственные центры бесплатной юридической помощи, созданные в качестве юридических лиц, некоммерческие организации, являющиеся учредителями негосударственных центров бесплатной юридической помощи, осуществляют взаимодействие на принципах добросовестности, соблюдения законодательства, обязанности выполнять договоры и соглашения.
2. Организации, указанные в части 1 настоящей статьи, могут на добровольной основе заключать соглашение о взаимодействии с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальными органами в случае, если такие полномочия предоставлены им уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Соглашением должно предусматриваться, в частности:
1) оказание указанными организациями всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 6 настоящего Федерального закона, и (или) иных, не запрещенных законодательством Российской Федерации видов бесплатной юридической помощи;
2) дополнительные требования к указанным организациям;
3) меры государственной поддержки указанных организаций.
3. Некоммерческие организации и иные учредители негосударственных центров бесплатной юридической помощи осуществляют деятельность за счет собственных средств.
Комментарий к ст. 26 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Положения настоящей статьи определяют порядок взаимодействия участников негосударственной системы предоставления бесплатной юридической помощи. Указанное взаимодействие должно строиться на основе всесторонней и всемерной поддержки государством субъектов, предоставляющих бесплатную юридическую помощь населению. Как правило, такое взаимодействие в большинстве случаев ограничивается лишь распределением финансового бремени. Однако положения настоящей статьи не ограничивают реализацию негосударственной системы только с позиции финансовой поддержки государства.
Во-первых, Закон отходит от общепринятых формулировок в области государственной поддержки. Так, в большинстве действующих нормативных актов в качестве уполномоченного субъекта указывается государство, т.е. именно оно оказывает ту или иную поддержку определенному кругу субъектов. Однако государство, как правило, воспринимается как абстрактное образование, реализующее свои цели и задачи через систему органов государственной власти. Комментируемый Закон предусматривает несколько иной подход к решению данной задачи - он возлагает задачи взаимодействия на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы. При этом Закон не раскрывает понятие уполномоченного органа. Так, например, в части деятельности юридических клиник в качестве такого органа можно рассматривать Министерство образования РФ, поскольку клиники оказывают непосредственное воздействие на образовательный процесс и подпадают под сферу деятельности указанного министерства. Негосударственные центры, независимо от их правового статуса, входят в сферу компетенции Министерства юстиции РФ, поскольку, с одной стороны, они могут являться некоммерческими организациями, с другой - могут быть ими образованы. Таким образом, в качестве уполномоченного органа в данном случае представляется закономерным рассматривать Министерство юстиции РФ. В случае финансового взаимодействия субъектов негосударственной системы бесплатной юридической помощи уполномоченным органом может выступать Министерство финансов РФ, являющееся основным распорядителем бюджетных средств федерального уровня. В этой связи понятие уполномоченного федерального органа исполнительной власти является абстрактным и корректируется применительно к той или иной категории правоотношений с участием субъектов негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи.
Основным принципом взаимодействия в данном случае является социальное партнерство - система институтов и механизмов согласования интересов участников процесса, основанная на равном сотрудничестве. В большей степени социальное партнерство характерно для трудовых и связанных с ними правоотношений и регламентировано трудовым законодательством Российской Федерации. ТК РФ предусматривает легитимное определение данного понятия: социальное партнерство - это система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Применительно к рассматриваемой системе взаимодействия понятие социального партнерства может быть сформулировано следующим образом: социальное партнерство представляет собой систему взаимоотношений между негосударственными центрами, юридическими клиниками и их учредителями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования порядка предоставления бесплатной юридической помощи всем заинтересованным в ней лицам и иных непосредственно связанных с этим отношений.
Часть 1 настоящей статьи определяет, что взаимодействие участников негосударственной системы с органами государственной власти строится на основе общих принципов социального партнерства, т.е. указывает на возможность применения основополагающих аспектов к рассматриваемой сфере правоотношений.
К числу основных принципов действующее законодательство относит:
- равноправие сторон - предполагает предоставление равных прав и возможностей всем участникам негосударственной системы;
- уважение и учет интересов сторон, т.е. недопущение ущемления прав и свобод какого-либо участника системы, ограничения возможности его участия в предоставлении бесплатной юридической помощи и т.п.;
- заинтересованность сторон в участии в правоотношениях - предполагает предоставление субъектам негосударственной системы таких гарантий, которые делают ее привлекательной для специалистов и позволяют развиваться. Немаловажным в данном случае является и обеспечение привлекательности системы для потенциальных клиентов;
- содействие государства в укреплении и развитии социального партнерства на демократической основе - предполагает принятие государством мер развития системы бесплатного предоставления юридической помощи и развития института прав и свобод человека и гражданина в контексте развития правового государства в России в соответствии с предписаниями ст. 1 Конституции РФ;
- соблюдение сторонами и их представителями законодательства и иных нормативных правовых актов, т.е. обеспечение законного режима деятельности как негосударственных центров, так и юридических клиник, иных субъектов, в том числе с учетом особенностей осуществления деятельности в их составе отдельных категорий лиц, например, для студентов должен быть предусмотрен режим неполного или сокращенного рабочего времени;
- полномочность представителей сторон - юридические лица и их структурные подразделения, предоставляющие юридические услуги, должны являться членами негосударственной системы, быть зарегистрированными в установленном порядке. Физические лица должны обладать не только профессиональными знаниями, но и практическими навыками, соответствовать требованиям комментируемого Закона и осуществлять свою деятельность в соответствии с трудовым или гражданско-правовым договором;
- свобода выбора - распространяется как на выбор формы участия в негосударственной системе, так и на порядок ее реализации, поскольку большинство вопросов, затрагивающих деятельность таких субъектов, отнесено комментируемым Законом к их собственной компетенции. Роль государства в лице его уполномоченных органов в данном случае сводится лишь к определению наиболее важных и значимых аспектов их деятельности;
- добровольность принятия сторонами на себя обязательств - указывает на недопустимость принудительного привлечения субъекта к деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи;
- реальность обязательств, принимаемых на себя сторонами, - законодательство не предусматривает и не допускает принятие субъектами негосударственной системы на себя обязательств на будущее время, бесплатная помощь во всех допустимых проявлениях должна предоставляться в настоящем времени по мере требования клиента, а не оценке специалиста или государства;
- обязательность выполнения договоров, соглашений - взятые на себя обязательства субъекты социального партнерства должны исполнять в полном объеме в установленные сроки, надлежащим образом, т.е. качественно. Указанное правило действует не только в отношении негосударственных центров и юридических клиник, но в первую очередь в отношении уполномоченных государственных органов в части оказания поддержки таким субъектам, финансирования их деятельности в случаях, установленных действующим законодательством, и т.п.;
- контроль за выполнением принятых договоров, соглашений - в большинстве случаев указанная функция возлагается на уполномоченный орган государственной власти. Контрольная деятельность органа простирается лишь на качество оказания правовых услуг и не может быть основанием для вмешательства в деятельность некоммерческих организаций или их структурных подразделений;
- ответственность сторон, их представителей за невыполнение по их вине договоров, соглашений - она прямо предусмотрена комментируемым Законом в отношении участников негосударственной системы. Однако при этом следует обратить внимание, что не только такие субъекты несут ответственность за качество предоставляемых ими услуг, но и государство берет на себя ответственность за исполнение обязательств в отношении таких участников.
Социальное партнерство может осуществляться на:
- федеральном уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в сфере оказания бесплатной юридической помощи в рамках негосударственной системы в Российской Федерации;
- межрегиональном уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в рассматриваемой сфере в двух и более субъектах Российской Федерации;
- региональном уровне, на котором устанавливаются основы регулирования отношений в рассматриваемой сфере в субъекте Российской Федерации.
Социальное партнерство осуществляется в формах:
- переговоров по подготовке и заключению проектов договоров и соглашений по наиболее важным вопросам деятельности негосударственной системы;
- взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования отношений в рамках негосударственной системы и ее взаимодействия с государством, обеспечения гарантий прав на получение квалифицированной юридической помощи и совершенствования действующего законодательства в рассматриваемой сфере;
- участия членов негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи в формировании и развитии такой системы, а также в управлении отдельными субъектами, входящими в ее состав.
2. Партнерство предполагает договорные взаимоотношения, основанные на свободе выбора модели поведения каждым из участников таких правоотношений. Указанные аспекты реализованы в ч. 2 настоящей статьи, предоставляющей возможность участникам социального партнерства заключать соглашения по данным вопросам. Юридические лица могут заключать соглашения о социальном партнерстве с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Заключение соглашений является правом, а не обязанностью соответствующего субъекта, т.е. он самостоятельно оценивает необходимость и возможность реализации социального партнерства в рамках его профессиональной деятельности и заключенного соглашения.
Соглашение представляет собой правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями участников негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на всех допустимых уровнях социального партнерства в пределах их компетенции.
Соглашения, предусматривающие полное или частичное финансирование из соответствующих бюджетов, заключаются при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, являющихся стороной соглашения.
Предусматривая возможность заключения соглашения в рамках социального партнерства, закон между тем не определяет, какой именно федеральный орган исполнительной власти считается в данном случае уполномоченным. Однако рассматриваемая категория субъектов обладает особым статусом и реализует свою деятельность в рамках негосударственной системы бесплатной юридической помощи, находящейся в плоскости полномочий ряда федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства образования РФ, Министерства юстиции РФ и т.д. В этой связи каждый из указанных органов может рассматриваться в качестве уполномоченных и реализовывать ряд функций в рамках социального партнерства. В этой части положения комментируемого Закона требуют детализации в части определения уполномоченного органа государственной власти.
Соглашение по своей сути представляет ряд договоренностей его сторон по наиболее важным и значимым аспектам их взаимодействия. В этой связи на него распространяются общие требования гражданского законодательства, установленные в отношении договоров. В частности, Закон отмечает ряд существенных условий, подлежащих обязательному отражению в тексте соглашения. Их отсутствие свидетельствует о ничтожности соглашения. При этом положения специальной правовой нормы, т.е. нормы настоящей статьи, являются минимальными, отражающими лишь содержательный аспект соглашения.
К числу существенных условий соглашения комментируемый Закон относит:
- вид деятельности участников негосударственной системы, т.е. возможность осуществления ими определенных видов бесплатной юридической помощи (другими нормами комментируемого Закона такие виды существенно ограничены). Таким образом, соглашение должно отражать те виды деятельности, ради реализации которых образовано соответствующее учреждение, организация или структурное подразделение и в отношении которых предоставляется государственная поддержка. Подобный подход предопределяет ограниченный характер потенциальных видов деятельности участников рассматриваемой системы, который предполагает возможность осуществления ими только той деятельности, которая направлена на предоставление бесплатной юридической помощи населению;
- дополнительные требования к участникам негосударственной системы. Комментируемый Закон достаточно четко определяет круг субъектов, которые могут осуществлять соответствующие виды деятельности в рамках системы, установление дополнительных требований в рамках соглашения в значительной степени способно сузить такой круг и необоснованно исключить из него широкий спектр специалистов в области юриспруденции;
- меры государственной поддержки участников негосударственной системы - данное положение и является сущностью рассматриваемого соглашения, поскольку оно ориентировано и направлено исключительно на определение видов поддержки и порядка осуществления взаимодействия с органами государственной власти в рамках социального партнерства.
Тем не менее указанными положениями содержание соглашения не исчерпывается. Оно может отражать и ряд иных значимых положений, которые будут определены в качестве таковых сторонами.
3. Часть 3 настоящей статьи определяет одно из наиболее важных и значимых положений в части социального партнерства указанных выше субъектов. В то же время ее формирование в рамках настоящей статьи при наличии специальной нормы в комментируемом Законе представляется необоснованным и нецелесообразным. Рассматриваемое положение указывает на реализацию негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи на основе самофинансирования, т.е. в рамках соглашения или иных форм социального партнерства их участники не вправе предусмотреть финансирование деятельности участников данной системы, а именно некоммерческих организаций и иных учредителей негосударственных центров оказания бесплатной помощи, за счет бюджетных средств. Бюджетное финансирование в данном случае может иметь место лишь в отношении юридических клиник, образованных вузами в качестве структурных подразделений. Если же клиника зарегистрирована в качестве самостоятельного юридического лица, то ее финансирование остается за гранью правовых предписаний не только настоящей статьи, но и комментируемого Закона. По логике закона, учитывая факт привлечения к деятельности клиники студентов вуза, которым такая клиника образована, допустимо привлечение бюджетного финансирования, однако оно не может рассматриваться в качестве единственного источника финансирования, представляется необходимым привлечение и собственных средств учредителя клиники. Акцентируя внимание на финансировании негосударственных центров, комментируемый Закон исключает из своего регулирования клиники, что создает пробел в применении норм Закона еще на этапе его становления.
