1. Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются:
1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения;
1.1) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации;
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения;
3) органы управления государственных внебюджетных фондов;
4) государственные юридические бюро.
2. Адвокаты, нотариусы могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Комментарий к ст. 15 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Комментируемая статья определяет состав основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи.
Как известно, любая система предполагает наличие множества объектов, взаимодействующих между собой для достижения общей цели. Таким образом, и система бесплатной юридической помощи представляет собой совокупность элементов, взаимодействующих между собой в целях предоставления бесплатной юридической помощи.
Элементами данной системы являются ее участники, то есть лица, принимающее непосредственное участие в процессе оказания бесплатной юридической помощи.
Учитывая, что адвокаты и частные нотариусы не относятся к органам государственной власти и не являются подведомственными им учреждениями, государственная система означает в данном случае то, что взаимодействие между ее участниками организовывается и обеспечивается в том числе посредством предоставления организационных и финансовых ресурсов именно государством.
К участникам государственной системы бесплатной юридической помощи относится одна из категорий субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, указанных в ст. 7 комментируемого Закона.
Исходя из анализа комментируемой статьи, можно выделить две категории участников:
- субъекты, которые являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в силу прямого указания в Законе;
- субъекты, которые могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в определенном порядке.
По умолчанию (в силу прямого указания в Законе) участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются следующие группы субъектов:
1) органы исполнительной власти:
- федеральные органы исполнительной власти;
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) учреждения:
- подведомственные федеральным органам исполнительной власти;
- подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) органы управления государственных внебюджетных фондов;
4) государственные юридические бюро.
2. Итак, первая группа субъектов, которые являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в силу прямого указания в Законе, - это органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации).
Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят:
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636. В данную структуру входят:
- федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего 5 федеральных министерств, 10 федеральных служб и 5 федеральных агентств);
- федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего 15 федеральных министерств, 14 федеральных служб и 18 федеральных агентств);
- федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (всего 10 федеральных служб и 2 федеральных агентства).
Систему и структуру исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации данные субъекты определяют самостоятельно. Соответственно, структура данных органов отличается разнообразием в зависимости от конкретного субъекта Российской Федерации.
Так, например, Законом Ульяновской области от 30.12.2005 N 158-ЗО "О системе исполнительных органов государственной власти Ульяновской области" определена система исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, которую составляют правительство Ульяновской области и возглавляемые им органы исполнительной власти Ульяновской области.
В зависимости от установленной сферы деятельности, функций и особенностей внутренней организации в области образуются следующие виды органов исполнительной власти области:
- министерства;
- департаменты;
- комитеты;
- управления;
- инспекции.
Структура исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, возглавляемых правительством Ульяновской области, утверждена Постановлением губернатора Ульяновской области от 07.07.2005 N 161 и включает в себя 13 министерств, 4 департамента, 3 комитета, 2 управления и 3 инспекции.
Для сравнения, Законом Воронежской области от 17.10.2012 N 111-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области" предусмотрено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области - правительство Воронежской области и иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области:
- департаменты;
- управления;
- инспекции;
- представительство Воронежской области.
Указом губернатора Воронежской области от 19.03.2009 N 163-у определена структура исполнительных органов государственной власти Воронежской области, которая включает в себя 14 департаментов, 10 управлений, 3 инспекции и 1 представительство.
3. Вторая группа субъектов, которые являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, - это учреждения, подведомственные органам исполнительной власти.
Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Статья 15 комментируемого Закона в государственную систему бесплатной юридической помощи включает только учреждения, подведомственные органам исполнительной власти, то есть государственные учреждения.
Согласно ст. 120 ГК РФ и ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" типами государственных учреждений являются:
- автономные учреждения;
- бюджетные учреждения;
- казенные учреждения.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Статья 6 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ определяет, что учредителем автономного учреждения является:
- Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
- субъект Российской Федерации в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
- муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В случае если иное не установлено федеральными законами или нормативным правовым актом Президента РФ, функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются:
- федеральным органом исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
- государственной академией наук в отношении автономного учреждения, подведомственного ей и созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
- исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
- органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.
Статья 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ бюджетным учреждением признает некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Статья 6 БК РФ устанавливает, что казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Согласно ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении:
- органа государственной власти (государственного органа);
- органа управления государственным внебюджетным фондом;
- органа местного самоуправления;
- осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Статья 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ устанавливает, что функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, в случае если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, осуществляются соответственно:
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
- уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Указанные уполномоченные органы являются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
Используемый в ст. 15 комментируемого Закона термин "учреждения, подведомственные органам исполнительной власти" означает именно учреждения, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
4. Третья группа субъектов, которые являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, - это органы управления государственных внебюджетных фондов.
Государственные внебюджетные фонды "представляют собой форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета".
Из ст. 10 БК РФ следует, что в рамках структуры бюджетной системы Российской Федерации действуют государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды.
Основными являются следующие государственные внебюджетные фонды:
- Пенсионный фонд РФ;
- Фонд социального страхования РФ;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
- Территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации.
Согласно Уставу Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 N 857, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением и реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования аккумулирует средства обязательного медицинского страхования и управляет ими, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Министерством здравоохранения РФ (подп. 2 п. 8 Устава).
Управление Федеральным фондом обязательного медицинского страхования осуществляется:
- коллегиальным органом - правлением;
- постоянно действующим исполнительным органом - председателем Федерального фонда.
Состав правления Федерального фонда обязательного медицинского страхования в количестве 11 человек утверждается Правительством РФ. Срок полномочий правления составляет 3 года.
Правление возглавляет председатель правления. Председателем правления Федерального фонда обязательного медицинского страхования по должности является Министр здравоохранения РФ. В состав правления входит по должности председатель данного Федерального фонда.
В настоящее время в Российской Федерации созданы как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и 84 территориальных фонда обязательного медицинского страхования для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования.
Указом Президента РФ от 07.08.1992 N 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" установлено, что Фонд социального страхования Российской Федерации является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации.
Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 N 101. Согласно данному Положению Фонд социального страхования РФ управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации, является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.
В Фонд социального страхования Российской Федерации входят следующие исполнительные органы:
- региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации;
- центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;
- филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.
Руководство деятельностью Фонда социального страхования РФ осуществляется его председателем.
Для обеспечения деятельности Фонда социального страхования РФ создается центральный аппарат Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах - аппараты органов Фонда социального страхования Российской Федерации. При Фонде социального страхования РФ образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях - координационные советы, являющиеся коллегиальными совещательными органами.
Действуют следующие органы Фонда социального страхования РФ в субъектах Российской Федерации:
- отделения Фонда социального страхования РФ в республиках;
- отделения Фонда социального страхования РФ в автономных округах и автономной области;
- отделения Фонда социального страхования РФ в краях и областях;
- отделения Фонда социального страхования РФ в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
Согласно ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд РФ. Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Территориальные органы Пенсионного фонда РФ создаются по решению правления Пенсионного фонда РФ и являются юридическими лицами. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 2122-1.
Пенсионный фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о Пенсионном фонде России.
Руководство Пенсионным фондом осуществляется правлением фонда и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией.
В состав правления Пенсионного фонда входят по должности председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор Пенсионного фонда РФ, а также управляющие двенадцатью отделениями Пенсионного фонда РФ.
Правление Пенсионного фонда возглавляет председатель.
В структуре Пенсионного фонда находится 8 управлений в федеральных округах Российской Федерации, 81 отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, отделение Пенсионного фонда в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2500 территориальных управлений во всех регионах страны.
Типовое положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования согласно приложению утверждено Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 21.01.2011 N 15н.
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования является некоммерческой организацией, созданной субъектом Российской Федерации для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, и в своей деятельности подотчетен высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации и Федеральному фонду обязательного медицинского страхования.
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.
Управление территориальным фондом обязательного медицинского страхования осуществляется директором.
Директор территориального фонда обязательного медицинского страхования назначается на должность и освобождается от должности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральным фондом. Директор территориального фонда организует и осуществляет общее руководство текущей деятельностью территориального фонда, несет персональную ответственность за ее результаты, подотчетен правлению территориального фонда.
Правление территориального фонда обязательного медицинского страхования является коллегиальным органом, определяющим основные направления деятельности территориального фонда и осуществляющим текущий контроль за его деятельностью, а также иные полномочия в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Состав правления территориального фонда утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в ст. 15 комментируемого Закона в качестве органов управления государственных внебюджетных фондов подразумеваются специально созданные учреждения, деятельность которых направлена на управление государственными внебюджетными фондами как денежными средствами, образуемыми вне федерального бюджета, а не конкретные административные органы управления учреждений (правление, председатель правления, директор и т.д.).
Более подробно о порядке оказания бесплатной юридической помощи федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов см. комментарий к ст. 16.
5. Наконец, четвертая группа субъектов, которые являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, - это государственные юридические бюро.
Государственные юридические бюро были созданы с 01.01.2006 на основании Постановления Правительства РФ от 22.08.2005 N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам на территории Республики Карелия, Чеченской Республики, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей.
В настоящее время государственные юридические бюро осуществляют свою деятельность в форме федеральных казенных учреждений (распоряжение Правительства РФ от 04.02.2011 N 125-р). Уставы федеральных казенных учреждений государственных юридических бюро утверждены Приказом Минюста РФ от 31.05.2011 N 180.
Однако согласно ст. ст. 17, 30 комментируемого Закона государственные юридические бюро с 01.01.2013 будут осуществлять свою деятельность в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации.
Более подробно о порядке оказания бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро см. комментарий к ст. 17.
6. К категории участников, которые могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи, ст. 15 комментируемого Закона относит:
- адвокатов;
- нотариусов;
- других субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
Первой группой участников, которые могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи, являются адвокаты.
Адвокатом согласно ст. 2 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ является лицо, получившее в установленном данным Федеральным законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам.
При этом адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию (ст. 1).
Не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая:
- работниками юридических служб юридических лиц, а также работниками органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги, а также индивидуальными предпринимателями;
- нотариусами, патентными поверенными, за исключением случаев, когда в качестве патентного поверенного выступает адвокат, либо другими лицами, которые законом специально уполномочены на ведение своей профессиональной деятельности.
Более подробно о порядке оказания бесплатной юридической помощи адвокатами см. комментарий к ст. 18.
Ко второй группе участников, которые могут наделяться правом участия в государственной системе бесплатной юридической помощи, относятся нотариусы.
Согласно ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Верховным Советом РФ 11.02.1993 N 4462-1, на должность нотариуса в Российской Федерации назначается гражданин, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.
При совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу.
Нотариус, занимающийся частной практикой, должен быть членом нотариальной палаты. Реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата.
Нотариальные действия, совершаемые государственными нотариусами и нотариусами, занимающимися частной практикой, закреплены в ст. ст. 35 и 36 соответственно.
Более подробно о порядке оказания бесплатной юридической помощи адвокатами см. комментарий к ст. 19.
Представляется, что включение адвокатов и нотариусов в государственную систему бесплатной юридической помощи вызвано в первую очередь тем, что соответствующий статус присваивается лицам, подтвердившим свою высокую юридическую квалификацию. Данное обстоятельство должно гарантировать и высокое качество оказываемой правовой помощи.
Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании. У лиц, высшее юридическое образование которых является впервые полученным высшим профессиональным образованием, стаж работы по юридической специальности исчисляется не ранее чем с момента окончания соответствующего образовательного учреждения.
Не вправе претендовать на приобретение статуса адвоката и осуществление адвокатской деятельности лица:
- признанные недееспособными или ограниченно дееспособными в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
- имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.
Решение о присвоении статуса адвоката принимает квалификационная комиссия адвокатской палаты субъекта Российской Федерации после сдачи лицом, претендующим на приобретение статуса адвоката, квалификационного экзамена.
В свою очередь, ст. ст. 2, 3 Основ законодательства РФ о нотариате устанавливают, что на должность нотариуса в Российской Федерации назначается гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной деятельности.
Нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на право осуществления этой деятельности. Лицензия на право нотариальной деятельности выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии.
Квалификационная комиссия принимает экзамен у лиц, прошедших стажировку и желающих заниматься нотариальной деятельностью.
7. К третьей группе участников, которые могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи, ст. 15 комментируемого Закона относит также других субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
В настоящее время вопрос о составе данной группы субъектов является открытым, так как отсутствуют нормативные правовые акты, устанавливающие порядок участия в государственной системе бесплатной юридической помощи каких-либо иных субъектов, относящихся ко второй категории, кроме адвокатов и нотариусов.
