К полномочиям Президента Российской Федерации относятся:
- определение основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в том числе направлений развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи;
- определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (далее - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), и установление его компетенции;
- осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.
Комментарий к ст. 9 Закона о бесплатной юридической помощи
1. Комментируемая статья Закона посвящена полномочиям Президента РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, т.е. правам и обязанностям главы Российского государства в исследуемой сфере.
Представляется, что законодатель не случайно открывает главу 2 комментируемого Закона, посвященную полномочиям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, статьей о полномочиях Президента России. Именно Президент РФ в силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции. Это значит, что он несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации. Выполняя функцию гаранта Конституции, Президент РФ имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов РФ неуклонного соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета Безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.
К примеру, если Президент считает, что Генеральный прокурор РФ не организовал должным образом работу прокуратуры по обеспечению, защите конституционных прав и свобод граждан, он вправе внести в Совет Федерации предложение об освобождении его от занимаемой должности.
Здесь необходимо отметить, что Президент РФ стоит во главе всей системы защиты прав человека, но не является единственным органом власти, осуществляющим данную функцию, поскольку в главе 2 Конституции РФ законодательно закреплены не только права и свободы человека и гражданина, но и определено, что их защита является обязанностью государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в ведение Российской Федерации, так и в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Как уже отмечалось выше, гарантом прав и свобод выступает Президент, обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства РФ, то есть в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти.
Таким образом, полномочия Президента России в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью вытекают из конституционно определенной роли Президента России как гаранта прав и свобод человека. В каждом отдельном случае Президент РФ, выступая гарантом прав и свобод, издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих, детей и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства. Так, например, 01.09.2009 Президент РФ Д.А. Медведев учредил новый институт защиты прав человека, подписав Указ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка".
Кроме того, Президент координирует деятельность органов государственной власти по вопросам прав и свобод, а также непосредственно рассматривает обращения и жалобы граждан. В частности, для непосредственного оказания юридической помощи населению страны создан институт приемных. За один день в приемную Президента РФ приходят до 250 человек, за год в приемную направляется до 500000 почтовых отправлений и около 400000 электронных писем.
2. Применительно к комментируемой статье Президенту РФ своими актами предстоит определить основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в том числе направления развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи (п. 1 комментируемой статьи).
В российской практике достаточно часто встречались случаи, когда в отсутствие закона именно акты Президента страны становились основным регулятором общественных отношений и способствовали реализации прав и свобод человека.
Так, например, проверке на конституционность был подвергнут Указ Президента РФ от 27.09.2000 N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации". Подтверждая конституционность изданного Указа Президента РФ, Конституционный Суд РФ указал, что Президент, в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П).
Итак, Президент России как гарант прав и свобод не раз своими решениями способствовал реализации прав и свобод, при этом законность таких решений признавалась Конституционным Судом РФ именно через призму особой роли Президента РФ как гаранта прав и свобод. В области же реализации права на юридическую помощь Президент РФ вновь подтвердил эту роль, став инициатором принятия комментируемого Закона. Так, 21.06.2011 в порядке реализации права законодательной инициативы Президент РФ внес проект Закона "О бесплатной юридической помощи" в Государственную Думу Российской Федерации.
Причем внесение данного законопроекта стало результатом реализации Основ государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания, утвержденной Президентом РФ ранее. Поскольку одним из направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания является совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе создание эффективной системы бесплатной юридической помощи.
Таким образом, Президент России планомерно реализует свои полномочия в области обеспечения населения бесплатной юридической помощью.
3. Следующим шагом на этом пути стало определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (далее - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), и установление его компетенции, как это предусматривает п. 2 комментируемой статьи. С момента вступления комментируемого Закона в силу и до 25.05.2012 орган определен не был, что порождало различные мнения и сценарии развития событий.
Обращение к опыту построения системы юридической помощи в зарубежных странах показало, что применяются разнообразные модели организации управления системой юридической помощи.
Так, например, в соответствии с законодательством Молдовы управление осуществляется по смешанной системе и включает в себя: Национальный совет (орган, имеющий статус юридического лица публичного права, управляющий процессом предоставления юридической помощи), Министерство юстиции (разрабатывает курс политики и принятия решений относительно системы юридической помощи), Коллегию адвокатов (контролирует установление критериев отбора адвокатов и критериев оценки качества услуг юридической помощи).
По аналогии с молдавской моделью организована система юридической помощи в Грузии и Болгарии.
Германская же модель организации управления системой юридической помощи разительно отличается. В Германии бесплатная юридическая помощь не администрируется государственным органом или негосударственной специализированной структурой. Управление системой юридической помощи осуществляется судами, ввиду того что вопросы оказания юридической помощи преимущественно связаны с рассмотрением дел в суде.
В качества варианта определения уполномоченного органа во исполнение указаний комментируемого Закона в литературе высказывалась возможность учреждения Президентом России специального органа. Практика учреждения подобных органов для исполнения отдельных полномочий Президента РФ в России существует. Так, например, в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и для руководства деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, было создано Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП) (см. Указ Президента РФ от 07.09.2004 N 1146 "Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации"). ГУСП является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), осуществляющим в пределах своей компетенции функции по обеспечению исполнения Президентом РФ полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации.
Однако большинство теоретиков и практиков свои предположения относительно уполномоченного органа в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью высказывали в пользу Минюста России. Как писал адвокат Л.Н. Бардин: "Логика подсказывает, что именно Министерство юстиции РФ может и должно быть определено в качестве такого органа".
В соответствии с Указом Президента РФ от 25.05.2012 N 742 "О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313" в Положение о Министерстве юстиции РФ были внесены изменения, предусматривающие наделение последнего функциями уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.
4. Пункт 3 комментируемой статьи к полномочиям Президента РФ относит осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Таким образом, законодатель преднамеренно оставляет перечень полномочий Президента РФ в области обеспечения граждан юридической помощью открытым, подчеркивая тем самым первоочередную роль главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой сфере. Также он предопределяет для Президента РФ возможность осуществлять полномочия в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи по любым вопросам.
