К полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти относятся:
1) разработка предложений по вопросам формирования и реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, а также по вопросам правового информирования и правового просвещения населения;
2) участие в разработке проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, касающихся функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи;
3) принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, координация деятельности участников этих систем и их взаимодействия;
4) методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, а также государственных юридических бюро, юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения;
5) проведение мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, государственных юридических бюро, адвокатских палат субъектов Российской Федерации, юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения;
5.1) утверждение формы документов, необходимых для проведения мониторинга деятельности по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения, установление порядка заполнения формы указанных документов и определение сроков представления таких документов субъектами, указанными в пункте 5 настоящей статьи;
6) ежегодная подготовка и опубликование в средствах массовой информации доклада о реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, о состоянии и развитии государственной системы бесплатной юридической помощи, об оценке эффективности функционирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и использовании соответствующих бюджетных ассигнований;
7) разработка и утверждение стандарта оказания бесплатной юридической помощи субъектами, указанными в пункте 4 части 1 и части 2 статьи 15, части 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, а также обеспечение контроля за соблюдением его требований в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
8) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, а также правового информирования и правового просвещения населения.
Комментарий к ст. 11 Закона о бесплатной юридической помощи
1. В комментарии к ст. ст. 9 и 10 уже отмечалось, что Президент России подписал Указ от 25.05.2012 N 742, которым были внесены изменения в Положение о Министерстве юстиции РФ (утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313). Изменения коснулись п. 30.32 Положения, в котором ранее говорилось, что Минюст координирует деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения. В соответствии с новой редакцией этого пункта полномочия министерства стали значительно шире. Теперь Минюст сам должен консультировать граждан и организации по вопросам, относящимся к его компетенции. Кроме того, ведомство будет следить за правильностью оказания иных видов помощи, ввиду того что Минюст России стал уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Соответственно, ст. 11 комментируемого Закона раскрывает полномочия уполномоченного органа исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.
Сразу отметим, что комментируемый Закон называет семь полномочий уполномоченного органа и оставляет перечень открытым, предусматривая тем самым право установить на основании Федерального закона иные полномочия. Несмотря на данную формулировку Закона, Указом Президента от 25.05.2012 N 742 к полномочиям Минюста России, перечисленным в комментируемой статье, были добавлены еще четыре. Пожалуй, налицо нарушение действующего законодательства, поскольку в данном случае форма нормативного закрепления дополнительных полномочий Минюста РФ - Указ Президента РФ, в то время как комментируемый Закон п. 8 ст. 11 определил в качестве такого акта только федеральный закон. Таким образом, Указ Президента РФ, будучи подзаконным актом, не может заменить собой закон, это противоречит Конституции.
2. Итак, в числе полномочий Минюста России, названных в комментируемом Законе, первым значится разработка предложений по вопросам формирования и реализации государственной системы бесплатной юридической помощи, а также по вопросам правового информирования и правового просвещения населения (п. 1).
Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти предусматривает целый комплекс возможностей для федеральных министерств и иных органов по даче предложений, в частности предложений к законопроектам (п. 2.10), предложений к рассматриваемым в рамках заседаний Правительства РФ вопросам по подведомственной органам сфере (п. 2.12), предложений по созданию правительственных координационных и совещательных органов (п. 2.26), предложений по кадровым вопросам и срокам реализации тех или иных планов и программ.
В целях формирования высокого уровня правовой культуры населения, традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения, а также преодоления правового нигилизма в обществе Президентом РФ утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, разработанные Минюстом России во взаимодействии с Государственно-правовым управлением Президента РФ. В рамках реализации Основ Минюстом России создана Межведомственная рабочая группа, в которую вошли представители федеральных органов исполнительной власти, судов, правоохранительных органов, научных и образовательных учреждений, религиозных конфессий, институтов гражданского общества.
Во исполнение поручения Президента РФ от 10.10.2011 N Пр-3043 Межведомственной рабочей группой проводилась работа по подготовке соответствующего плана мероприятий.
3. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает следующее полномочие Минюста России: участие в разработке проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, касающихся функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.
В сфере бесплатной правовой помощи и правового просвещения в 2011 году Минюстом России были разработаны нормативные правовые документы, направленные на регулирование сферы оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения в Российской Федерации, а также координацию и контроль за деятельностью государственных юридических бюро. В частности, в ноябре 2011 года был принят комментируемый Закон, подготовленный Минюстом России.
Некоторые авторы подвергают критике формулировку комментируемого пункта. Речь идет о неоправданном изменении полномочий (по сравнению с предыдущей версией законопроекта) уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Ранее планировалось наделить его правом по внесению проектов нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, касающихся функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Теперь закон предоставляет ему право лишь на "участие в разработке проектов нормативных правовых актов". В.В. Лисицын, Е.В. Еримихина, А.В. Харченко отмечают, что наделение Минюста России функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения было бы более корректным.
4. Учитывая отведенную законодателем Минюсту России роль уполномоченного органа, вполне оправданно наделение последнего полномочием по принятию мер по обеспечению функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, координации деятельности участников этой системы и их взаимодействия (п. 3).
В целом Минюст России и ранее, до принятия и вступления в силу комментируемого Закона, принимал непосредственное участие в функционировании системы юридической помощи. В целях закрепления функций в сфере бесплатной юридической помощи и правового просвещения был подписан Указ Президента РФ от 19.05.2011 N 653 "О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313", предусматривающий наделение Минюста России компетенцией по координации работы деятельности органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения.
Кроме того, именно Минюст руководил и контролировал работу государственных юридических бюро, которыми в 2011 году была оказана бесплатная юридическая помощь 33,6 тыс. граждан по вопросам трудового, социального, жилищного законодательства и другим вопросам.
Для обеспечения функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи в рамах действующего правового регулирования Минюст России располагает обширными возможностями, однако, учитывая, что с момента определения его уполномоченным в этой сфере органом прошло незначительное время, каких-либо значимых решений министерство пока не принимало.
5. Немаловажную роль в обеспечении функционирования системы бесплатной юридической помощи играет методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, а также государственных юридических бюро и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения (п. 4).
С точки зрения содержания, методическое обеспечение - это необходимая информация, разнообразные методические средства, оснащающие и способствующие более эффективной реализации участниками государственной системы бесплатной юридической помощи своих функциональных задач.
Как вид деятельности Министерства юстиции РФ, методическое обеспечение - это процесс, направленный на создание разнообразных видов методической продукции, на оказание методической помощи участникам государственной системы бесплатной юридической помощи, на выявление, изучение, обобщение, формирование и распространение положительного опыта работоспособности всей системы.
Так, например, Минюст России утверждает:
- форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемого органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, с адвокатской палатой субъекта РФ;
- форму отчета адвокатов об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, направляемого в адвокатскую палату субъекта РФ, и устанавливает сроки его представления;
- форму сводного отчета адвокатской палаты субъекта РФ об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, направляемого в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.
Безусловно, методическое обеспечение - сложный процесс, включающий прогнозирование потребностей, разработку методической продукции и ее применение. Данный процесс требует планомерной организационно-правовой работы министерства и его должностных лиц.
В частности, Департамент по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой в соответствии наделен функциями по методическому обеспечению деятельности территориальных органов Минюста России, связанной реализацией функций, установленных законодательством Российской Федерации об адвокатуре.
Видимо, ввиду того, что Минюст России был определен в качестве уполномоченного органа только в мае текущего года, пока каких-либо решений относительно методического обеспечения вверенной ему сферы не принято.
6. Проведение мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, государственных юридических бюро, адвокатских палат субъектов РФ и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения - еще одно полномочие Минюста России, определенное федеральным законом (п. 5).
В целом, мониторинг - это систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решения, а также, косвенно, для информирования общественности или прямо как инструмент обратной связи в целях осуществления проектов, оценки программ или выработки политики.
Мониторинг как форма деятельности широко используется всеми государственными органами, и эффективность данного метода работы общепризнанна. Минюст России также активно использует данный метод в своей работе. Так, в 2011 году был проведен мониторинг участников, оказывающих бесплатную юридическую помощь на территории Российской Федерации. Собранная информация обобщена в базу данных, которая явилась основой для разработки интерактивной общефедеральной интернет-карты по участникам бесплатной юридической помощи в рамках взаимодействия с Общероссийской общественной организацией "Ассоциация юристов России".
7. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает обязанность Минюста России ежегодно подготавливать и опубликовывать в средствах массовой информации доклад о реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, о состоянии и развитии государственной системы бесплатной юридической помощи, об оценке эффективности функционирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и использовании соответствующих бюджетных ассигнований. Представляется, что уполномоченный орган по итогам года координации функционирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи должен формировать отчет о своей деятельности и выполнении своих полномочий, а не доклад, как определил законодатель.
Кроме того, остался неосвещенным вопрос об источнике опубликования доклада. Полагаем, что законодателю следовало предусмотреть норму, аналогичную, например, содержащейся в Федеральном конституционном законе от 28.12.2010 N 8-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", согласно которой ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях (ч. 3 ст. 33).
8. В связи с тем что в ст. 8 комментируемого Закона законодатель ограничился одним универсальным критерием, одним квалификационным требованием к лицам, оказывающим юридическую помощь, - наличием высшего юридического образования, полномочие Минюста России, названное в п. 7 комментируемой статьи, имеет весьма существенное значение. К полномочиям министерства отнесены разработка и установление единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи, а также обеспечение контроля за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи.
В современных условиях правового регулирования такие требования еще не установлены, считаем, что их перечень должен был примерно следующим:
- наличие высшего юридического образования;
- предоставление юридической помощи с соблюдением норм действующего законодательства и норм профессиональной этики;
- контроль со стороны государства, в том числе через механизм специальных экзаменов, стажировок;
- активность, поиск наиболее действенных правовых средств защиты интересов клиента.
9. Как уже отмечалось выше, п. 8 настоящей статьи предусматривает возможность Минюста России осуществлять иные установленные комментируемым Законом и другими федеральными законами полномочия в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, а также правового информирования и правового просвещения населения. Таким образом, данная норма устанавливает открытый перечень полномочий уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
