Статья 10. Закона о бесплатной юридической помощи. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

К полномочиям Правительства Российской Федерации относятся:

1. участие в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;
2. принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи;
3. установление компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и полномочий их должностных лиц;
4. обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;
5. определение объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения государственных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, а также обеспечение финансирования этих расходов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
6. осуществление иных установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Комментарий к ст. 10 Закона о бесплатной юридической помощи

1. В системе федеральных органов государственных власти законодатель на второе место поставил Правительство России и его полномочия раскрыл в комментируемой статье. Представляется, что такая логика построения закона оправданна, поскольку основной объем работ в сфере обеспечения основных прав и свобод возложен на органы исполнительной власти. Правительство России возглавляет систему органов исполнительной власти и согласно п. "е" ст. 114 Конституции РФ обязано осуществлять меры, обеспечивающие права и свободы граждан. Непосредственно эти меры принимают соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Ни одно социальное право гражданина России не может быть реализовано без соответствующих правовых действий уполномоченных институтов власти по установлению необходимых юридических фактов, например по установлению пенсионного стажа, наполнению бюджетов средствами, необходимыми для осуществления этих прав. Значительную роль органы исполнительной власти играют и в процессе охраны и защиты прав и свобод.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ Правительство РФ, федеральные министерства, службы, агентства в случае обращения к ним граждан дают разъяснения по вопросам законодательства или направляют эти обращения в компетентные органы, которые должны оказывать юридическую и практическую помощь в решении поставленных вопросов.

Так, например, на официальном сайте Правительства РФ ежемесячно публикуется отчет "О письменных и устных обращениях, поступивших от граждан в адрес Правительства Российской Федерации", в котором содержится обширный аналитический материал о количестве поступивших обращений, их тематике и территориальной принадлежности. Так, за июль 2012 года Правительством и иными органами исполнительной власти было рассмотрено 18592 обращения, из них 25,66% - это обращения, связанные с жилищными вопросами, на втором месте (9,2%) обращения по социальным вопросам.

2. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи к полномочиям Правительства РФ относится участие в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Напомним, что непосредственное определение таких направлений законодатель отнес к компетенции главы государства (п. 1 ст. 9 Федерального закона). В целом содержание п. 1 ст. 10 комментируемого Закона согласуется с нормами Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ.

Так, ст. 19 закрепляет полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, в числе которых участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями.

3. Говоря о реализации полномочий Правительства РФ в области обеспечения того или иного конституционного права, в том числе и принятия мер по обеспечению функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи (п. 2 комментируемой статьи), нужно понимать, что Правительство РФ "физически" не в силах непосредственно осуществлять все эти полномочия, поэтому оно и располагает целой системой федеральных министерств и ведомств. Не является исключением и выполнение Правительством полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, перечисленных в комментируемой статье. Поэтому и основное содержание мер, указанных в комментируемой норме, по обеспечению функционирования и развития двух систем бесплатной юридической помощи сводится к целеуказаниям, адресованным Правительством подчиненному ему Минюсту России. Последнее, как было указано в комментарии к ст. 9, является уполномоченным органом исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

4. При этом Президент выполнил свою обязанность, закрепленную в п. 2 ст. 9, а Правительству России еще предстоит установить компетенцию иных федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и полномочия их должностных лиц (п. 3 комментируемой статьи). В настоящее время Правительством такой акт еще не издан.

Однако, учитывая, что в соответствии со ст. 15 комментируемого Закона участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, Правительство России наделяет подведомственные ему органы исполнительной власти функциями по оказанию бесплатной юридической помощи.

Например, Постановлением Правительства РФ от 13.07.2012 N 711 было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе. В соответствии с п. 7.22 к полномочиям Федеральной миграционной службы отнесены оказание гражданам бесплатной юридической помощи в виде правового консультирования в устной и письменной формах и осуществление правового информирования и правового просвещения в соответствии с законодательством Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

5. Следующим полномочием Правительства РФ в соответствии с п. 4 является обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

В частности, порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Правительством РФ определен в Постановлении от 05.12.2005 N 725. В числе вопросов, по которым осуществляется такое взаимодействие, - обеспечение конституционных прав граждан (подп. "а" п. 2 Положения, утв. Постановлением).

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

а) планирование и реализация совместных мероприятий;

б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

в) обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

г) иные формы.

В целях координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции обладают целым рядом правомочий, например:

• запрашивают и направляют в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов РФ информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;
• осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;
• привлекают органы исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;
• направляют высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах; и др.

В целом можно констатировать, что за Правительством РФ и Минюстом России остается функция общего управления системой оказания этой помощи в соответствии с конституционным принципом единства вертикали органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). При этом от того, насколько хорошо Правительством РФ будет скоординирована работа всей системы исполнительных органов в нашей стране, зависит эффективность функционирования всей системы юридической помощи.

6. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет полномочие Правительства РФ по определению объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения государственных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, а также обеспечение финансирования этих расходов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Раскрывая содержание комментируемого пункта, стоит согласиться с позицией авторского коллектива под руководством Ю.А. Дмитриева, что в федеральном бюджете может быть заложена только общая приблизительная цифра расходов, необходимых на оказание всей юридической помощи, как платной (возмещаемой из бюджета на назначаемых адвокатов в уголовном процессе и иные нужды), так и бесплатной, с последующей корректировкой расходов в ту или иную сторону, олицетворяющая собой приблизительный объем государственных гарантий данного вида помощи. Кроме того, денежные средства, предназначенные для погашения расходов органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь, непосредственно фиксируются в бюджете субъекта Федерации, а порядок поступления их туда определяется особенностями формирования доходной части бюджета этого субъекта: собственные доходы или субсидии из федерального бюджета.