1. Все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального закона, могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами.
2. Федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.
Комментарий к ст. 8 Закона о бесплатной юридической помощи
1. В соответствии с частью первой комментируемой статьи все виды бесплатной юридической помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование. Таким образом, законодатель установил, что главным квалификационным требованием, предъявляемым к субъектам оказания юридической помощи, является наличие высшего юридического образования.
До принятия комментируемого Закона каких-либо четких единых требований ко всем лицам, оказывающим квалифицированную юридическую помощь, законодатель не предъявлял. Нормативно как квалифицированная юридическая помощь определялась лишь адвокатская деятельность (ст. 1 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ). Так, в Законе указано, что адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Вместе с тем представители иных юридических профессий (нотариусы, государственные служащие и др.) также оказывали юридическую помощь, но регламентирующее их деятельность законодательство не определяло осуществляемую деятельность как квалифицированную юридическую помощь. Однако нельзя забыть, что право на квалифицированную юридическую помощь является конституционным, соответственно с ним корреспондирует обязанность государства создать определенные условия по его реализации. Установленные Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ серьезные профессиональные требования к адвокатам констатировали ответственность государства за деятельность адвокатов, за квалифицированность оказываемой ими помощи.
Однако до принятия комментируемого Закона гарантировать деятельность иных представителей юридической профессии государство не могло, поскольку их деятельность государством регламентирована лишь отчасти. В настоящее время можно утверждать, что, закрепляя в качестве квалификационного требования наличие высшего юридического образования, государство также берет на себя ответственность за квалифицированность юридической помощи, оказываемой иными лицами.
Кроме того, сужение круга лиц, оказывающих юридическую помощь, до адвокатов было признано неконституционным.
Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 N 15-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан" норма ст. 59 АПК РФ была признана не соответствующей Конституции РФ, поскольку в ней было закреплено, что выступать в арбитражном суде в качестве представителей могут только штатные сотрудники организации либо адвокаты. Суд пришел к данному выводу потому, что помимо адвокатов субъектами оказания юридической помощи являются и частнопрактикующие юристы. Посредством оказания правовых услуг может быть реализовано их конституционное правомочие на предпринимательскую деятельность, свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии (ст. 34; ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).
Итак, квалифицированную юридическую помощь может оказать только квалифицированный специалист - лицо, обладающее специальными познаниями в области права, т.е. юрист. Представляется, что подтверждением наличия у лица специальных познаний в области права, его способности оказывать квалифицированную юридическую помощь может служить не только диплом о высшем юридическом образовании, но и иные документы о юридическом образовании (например, наличие ученой степени по юридической специальности), а также документы, подтверждающие наличие у данного лица опыта работы по юридической специальности либо прохождение им соответствующей стажировки.
Данные требования носят формальный характер, и, как замечает А.А. Воронов, такие формальные признаки не являются гарантией получения квалифицированной юридической помощи. Так, хотя наличие юридического образования у лица, оказывающего юридическую помощь гражданам, является обязательным, его недостаточно для оказания квалифицированной юридической помощи. В этой части законодателю и правоприменителю предоставляется возможность с учетом правовой ситуации, отечественного и зарубежного опыта выработать единую позицию в вопросе о критериях, используемых для оценки способности оказывать квалифицированную юридическую помощь по отдельным категориям дел и для защиты определенных категорий лиц.
Важно, чтобы весь процесс оказания юридической помощи проверялся государством. Поэтому осуществление контроля за качеством юридической помощи также необходимо отнести к требованиям, предъявляемым к субъектам оказания квалифицированной юридической помощи и к их деятельности. Данные требования могут устанавливаться в форме сдачи специального экзамена, включающего не только теоретические, но и практические вопросы, прохождения стажировки, наличия опыта работы и т.д. Так, приобретение адвокатского статуса складывается из трех основных аспектов: высшее юридическое образование либо ученая степень по юридической специальности, стаж работы по юридической специальности и решение соответствующей квалификационной комиссии, принимаемое на основании сдачи квалификационного экзамена.
В этой связи установление в качестве единственного требования наличия высшего юридического образования, на наш взгляд, не будет гарантировать квалифицированность оказываемой юридической помощи.
Однако нормы Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ, устанавливающие, что одним из условий приобретения статуса адвоката является сдача претендентом квалификационного экзамена квалификационной комиссии адвокатской палаты субъекта РФ, рассматривались Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ.
В частности, по мнению заявителя, оспариваемые законоположения, ставя приобретение гражданином статуса адвоката в зависимость от результатов сдачи им квалификационного экзамена соответствующей комиссии, нарушают его право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, равенство граждан, их объединений перед законом, свободу деятельности общественных объединений.
Однако Конституционный Суд РФ указал, что Конституция РФ не содержит указания на критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь; определение таких критериев относится к компетенции законодателя, который при этом должен исходить из необходимости обеспечения задач правосудия, имеющих публично-правовой характер, конституционного принципа состязательности и равноправия сторон и обязанности государства обеспечить каждому квалифицированную юридическую помощь.
Таким образом, законодатель, устанавливая основания приобретения статуса адвоката, может предусмотреть особые требования к лицам, претендующим на приобретение такого статуса, в том числе касающиеся способов определения их квалификации, что само по себе не противоречит Конституции РФ и ее статьям 6 (ч. 2), 19 (ч. ч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 37 (ч. 1), 46 (ч. ч. 1 и 2), 55 (ч. ч. 2 и 3), 56 (ч. 3) (См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2007 N 364-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Соколова Андрея Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Кроме того, установление подобных требований согласуется с п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией.
Однако, как указывалось выше, в настоящее время требования о сдаче квалификационного экзамена предъявляются только к адвокатам. Поэтому сегодня весьма положительно расценивается существовавшая некогда практика лицензирования деятельности по оказанию юридических услуг (получившая свое распространение среди юристов - не адвокатов). Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 15.04.1995 N 344 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг", которым была сделана попытка упорядочить деятельность по оказанию юридической помощи. При лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг предъявлялись четкие требования к лицам, желающим осуществлять такую деятельность (высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее трех лет), а также была предусмотрена ответственность за осуществление соответствующей деятельности без лицензии или с нарушением условий ее действия. "Лишь за два года Минюст России и органы юстиции в субъектах Федерации выдали 7 тыс. лицензий, также был создан отдел лицензирования юридических услуг". Подобная практика существует и в ряде зарубежных стран. Например, в США, для того чтобы заниматься юридической практикой, необходимо получить патент адвоката. Однако в настоящее время деятельность по оказанию юридической помощи не подлежит лицензированию. Ю.И. Стецовский пишет, что данное решение было радикальным и согласиться с ним вряд ли возможно, поскольку отказ в выдаче препятствовал оказанию правовых услуг неподготовленными лицами. Лицензия в определенной степени дисциплинировала юриста.
Следует также иметь в виду, что не всякая юридическая помощь, которая оказывается лицом, имеющим специальные познания в области права, будет являться квалифицированной. Поэтому и существует еще один критерий, по которому можно судить, является юридическая помощь квалифицированной или нет. Этот критерий относится не к субъекту, оказывающему юридическую помощь, а непосредственно к его деятельности по оказанию этой помощи. Такая помощь должна быть оказана юридически грамотно, качественно. Ценность гарантии, закрепленной в ч. 1 ст. 48, состоит не столько в том, что каждый может сослаться на предоставляемое Конституцией право бесплатной юридической помощи, сколько в том, что законодательство, регламентирующее предоставление такой помощи, может быть оспорено на предмет соответствия Конституции, если эта помощь окажется неэффективной. Международная практика в большей степени здесь использует термин "эффективная юридическая помощь". При этом большие трудности возникают при определении показателей, по которым можно судить о том, что помощь была оказана юридически грамотно, качественно, эффективно.
Полагаем, что при разрешении вопроса о качестве юридической помощи необходимо руководствоваться стандартами качества такой помощи, установленными как в международных правовых актах, так и в законодательстве РФ.
Основными международными правовыми актами, в которых устанавливаются стандарты качества юридической помощи, являются Основные положения о роли адвокатов (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 г. в Нью-Йорке) и Основные принципы, касающиеся роли юристов (приняты Восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 27.08, 07.09.1990 в Гаване).
По мнению авторского коллектива под руководством Ф.М. Рудинского, требование эффективности юридической помощи предполагает введение и специального термина - "минимальные стандарты квалифицированной юридической помощи". Последние должны включать в себя следующее:
- наличие юридического образования у лица, оказывающего юридическую помощь;
- предъявление к лицу, оказывающему отдельные виды юридической помощи, специальных требований (квалификационный экзамен, стаж и т.д.);
- юридическая помощь должна быть оказана активно.
Кроме того, необходимо помнить о том, что юридическая помощь может называться качественной, квалифицированной только в том случае, если при ее оказании не были нарушены нормы законодательства и профессиональной этики юриста. В частности, можно говорить о том, что неквалифицированной является юридическая помощь, оказанная адвокатом с нарушением норм Кодекса профессиональной этики адвоката. Как правило, такие нормы получают непосредственное закрепление в законодательстве. Так, в соответствии с подп. 1 ст. 8 Кодекса профессиональной этики адвоката при осуществлении профессиональной деятельности адвокат честно, разумно, добросовестно, квалифицированно, принципиально и своевременно исполняет обязанности, активно защищает права, свободы и интересы доверителей всеми не запрещенными законодательством средствами, руководствуясь Конституцией РФ, законом и указанным Кодексом. Аналогичная норма содержится в подп. 1 п. 1 ст. 7 ФЗ от 31.05.2002 N 63-ФЗ. Если данная этическая норма будет нарушена адвокатом при оказании юридической помощи, можно констатировать, что эта помощь была оказана неквалифицированно. Вместе с тем, если адвокат допускает фамильярные отношения с доверителем, нарушая тем самым норму адвокатской этики, закрепленную в п. 5 ст. 10 Кодекса профессиональной этики адвоката, но при этом защищает права, свободы и законные интересы своего доверителя всеми возможными способами, юридически грамотно, вряд ли можно говорить о том, что оказанная им юридическая помощь была оказана неквалифицированно.
Бесспорно, что говорить о квалифицированной юридической помощи можно будет только при соблюдении всех вышеназванных критериев, равно как и бесспорно то, что все эти критерии должны быть заложены в нормативном правовом акте. Однако законодатель пошел несколько иным путем, допустив до оказания квалифицированной юридической помощи всех имеющих высшее юридическое образование.
По мнению Г.М. Резника, квалифицированной в соответствии с мировой практикой может считаться помощь, оказываемая специалистами по праву - как минимум лицами, имеющими юридическое образование, при обязательном соблюдении профессиональных стандартов и этических норм, поддерживаемых профессиональным контролем. Вне этих стандартов и норм юридическая помощь квалифицированной признана быть не может. Оказание квалифицированной юридической помощи - публичная функция государства. Поэтому оказание квалифицированной юридической помощи не может быть по самой природе предпринимательской деятельностью, направленной на извлечение прибыли. Следовательно, оказание юридических услуг любыми лицами, вне каких бы то ни было профессиональных стандартов, нарушает конституционные нормы о правовом государстве, равенстве граждан и квалифицированной юридической помощи.
Здесь уместно отметить, что данная мысль не раз звучала в решениях Конституционного Суда РФ.
Так, например, в Постановлении от 28.01.1997 N 2-П "По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б.В. Антипова, Р.Л. Гитиса и С.В. Абрамова" было обозначено, что, гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, в том числе в уголовном судопроизводстве, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии. Подчеркивая необходимость принятия соответствующего нормативного акта, Конституционный Суд прямо указал, что критерии квалифицированной юридической помощи в уголовном судопроизводстве устанавливает законодатель путем определения соответствующих условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников.
Приведем еще один пример.
В Определении Конституционного Суда РФ Конституционного Суда РФ от 08.11.2005 N 439-О "По жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и др. на нарушение их конституционных прав ст. ст. 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" в очередной раз было отмечено, что "государство, соответственно, обязано обеспечить не только подготовку квалифицированных юридических кадров и определить квалификационные требования в отношении лиц, оказывающих юридическую помощь, но и создать надлежащие условия гражданам для реализации этого конституционного права, а лицам, оказывающим юридическую помощь, в том числе адвокатам, - для эффективного осуществления их деятельности".
В данном Определении еще раз указано на пробельность законодательства, регламентирующего общие требования, предъявляемые к субъектам оказания квалифицированной помощи и к их деятельности.
При этом между представленными решениями Конституционного Суда РФ прошло порядка восьми лет, однако требуемые квалификационные требования так и не были определены.
Итак, законодатель в качестве квалификационного требования к лицам, оказывающим юридическую помощь, определил только наличие высшего юридического образования. Однако, на наш взгляд, для признания юридической помощи квалифицированной необходимо руководствоваться всей совокупностью рассмотренных критериев. Так, она должна оказываться специальными субъектами - юристами. Квалифицированной будет помощь, предоставленная качественно, с соблюдением норм действующего законодательства и норм профессиональной этики.
Кроме того, учитывая, что такая помощь гарантируется государством, целесообразно наладить контрольные функции последнего, в том числе через механизм введения специальных экзаменов, стажировок. Бесспорно, что лучшим вариантом решения данной проблемы станет законодательное оформление всех критериев квалифицированной юридической помощи.
2. Часть вторая комментируемой статьи определяет, что федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.
В настоящее время к таким федеральным законам можно отнести только Закон об адвокатуре, речь о котором шла в комментарии к ч. 1 настоящей статьи. Иные федеральные законы, устанавливающие такие требования, в настоящее время отсутствуют. Вместе с тем в комментарии к ч. 1 данной статьи была дана развернутая характеристика тех требований, которые необходимо было бы установить для признания деятельности уполномоченных субъектов квалифицированной юридической помощью.
