1. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Комментарии к ст. 16 Земельного кодекса
Государственная собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.
Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. ст. 9 - 10 ЗК РФ, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков.
В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, РФ и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик.
С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между РФ и ее субъектами.
Впервые федеральные земли были выделены Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах", однако процедура проведения разграничения государственной собственности на землю была установлена только Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
В соответствии с ним основанием государственной регистрации права собственности являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Был утвержден целый ряд таких перечней, однако практика показала, что предусмотренная процедура их подготовки и согласования настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю грозит затянуться на долгие годы.
В связи с этим Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был отменен, а ФЗ о введении в действие ЗК РФ дополнен нормами, регламентирующими основания такого разграничения.
Установлено, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности на земельные участки, но в дальнейшем регистрация указанного права будет осуществляться непосредственно при наличии указанных в законе оснований.
Соответственно, ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен новой ст. 30.1, в соответствии с которой государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
В таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 утвержден перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности данных субъектов.
Согласно п. 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Однако распоряжение земельными участками, указанными в ст. 3.1 этого ФЗ, т.е. такими, которые отнесены к федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них (если федеральным законом не предусмотрено иное).
Данным пунктом установлен и порядок распоряжения такими земельными участками. По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений только в том случае, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что оно осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти самих этих субъектов РФ, однако их законами может быть установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
В соответствии с Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" (ст. 4), органы исполнительной власти г. Москвы осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности г. Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.
Этим Законом установлено также, что в случаях, когда федеральными законами не устанавливается обязательность передачи земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в частную собственность, предоставления их на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам исключительно в аренду. При этом земельные участки, не подлежащие отчуждению из государственной собственности, в аренду для строительства гражданам и юридическим лицам не предоставляются.
Исключения из изложенных выше правил разграничения государственной собственности на землю могут быть предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (если иное не предусмотрено ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
В 2014 г. ЗК РФ был существенно дополнен несколькими главами, посвященными регламентации отношений, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю: уточнен, упорядочен и детализирован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установления сервитута на таких участках, восполнены существовавшие до последнего времени пробелы в законодательстве, связанные с определением порядка обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности, перераспределения земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ; введен порядок использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута (см. комментарий к главам V.1 - V.6).
