1. Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
2. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению агролесомелиоративных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
3. Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и осуществлении пользования недрами плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
5. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений.
6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.
7. В случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
8. Лица, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возмещают правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки в соответствии со статьей 57 настоящего Кодекса.
9. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Комментарии к ст. 13 Земельного кодекса
Понятие "содержание охраны земель" раскрывается через апробированные в законодательстве и правоприменении основные способы и направления охраны земель, которые не являются исчерпывающими и могут пополняться иными найденными средствами охраны земель и почв.
В ФЗ от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399).
Охрана земель, безопасность земель и обеспечение безопасности на землях регулируются в ряде Федеральных законов: от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769), от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141), от 21 июля 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений" (СЗ РФ. 1997. N 3589), от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588), от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649), от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (в части химической безопасности - СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140).
В ст. 7 ФЗ от 27 декабря 2002 г. предусматривается, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие (относительно земель): безопасность излучений, взрывобезопасность, биологическую, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.
Сохранение почв и их плодородия предусматривается не только в ЗК РФ, но и в ФЗ "Об охране окружающей среды" (см.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009).
Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. N 154), разработанные в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", устанавливают порядок этого учета, т.е. создание упорядоченной системы сбора и обобщения информации, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земель, проводимых в целях формирования полных и достоверных сведений о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Правовые основы деятельности в области защиты земель от эрозии и другого негативного воздействия, для обеспечения мелиорации земель, эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются в ФЗ "О мелиорации земель" (см.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1998).
Встречаются судебные споры о рекультивации нарушенных земель, восстановлении плодородия почв. Минприроды Республики Дагестан обратилось в суд с иском к ООО "Дагестангазпром" о взыскании ущерба, причиненного землям и иным компонентам окружающей среды в результате прокладки линии газопровода высокого давления и ремонтных работ на линии газопровода, проходящих по территориям совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации и госскотопрогона. Ответчиком при проведении работ по прокладке газопровода нарушены требования закона: не приняты меры по рекультивации земель, снятию, сохранению, рациональному использованию природного слоя почвы, что повлекло причинение ущерба.
ФАС Северо-Кавказского округа считает, что при выполнении работ по строительству, реконструкции сооружений и иных объектов должны приниматься меры по охране земель, природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель, благоустройству территории; реконструкция сооружений должна осуществляться по утвержденным проектам в строгом соответствии с действующими природоохранительными нормами и правилами. Судом установлено и ответчиком не отрицается, что прокладка газопровода осуществлялась без какого-либо проекта, рекультивация земель, восстановление плодородного слоя не производились. Минприроды Республики Дагестан исковые требования заявлены в интересах землепользователей: совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации, особо охраняемой природной территории (скотопрогона).
Постановлением Правительства РФ установлено, что расходы на рекультивацию почв, нарушенных юридическими лицами, относятся на них в соответствии с утвержденным проектом рекультивации. При рассмотрении дела надо выяснить, изготавливался ли такой проект соответствующим земельным органом. Кроме того, Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Минприроды, Минсельхозом, Российской академией сельскохозяйственных наук, установлено, что при определении ущерба используются данные показателей почв, выполненные предприятиями, организациями и лицами, получившими в установленном порядке лицензии на проведение исследований по выявлению деградации почв; поэтому при рассмотрении дела следует установить, обладали ли лица, давшие заключение о деградации почв, необходимыми лицензиями, использованы ли при даче заключений нормативные документы, указанные в Методике.
Получают распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ по охране и рациональному использованию земель, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных и исполнительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов. Программы охватывают периоды от года до 5 - 10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель.
Экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе.
Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, - ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В соответствии с ним приняты Постановления Главного санитарного врача РФ о введении в действие санитарных правил "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01", "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП 2.1.7.1038-01".
Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.
Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В субъектах РФ приняты и применяются нормативные правовые акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, об охотничьих и о рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и объектах регионального и местного значения.
