1. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:
1) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 21 настоящего Кодекса;
2) осуществление мероприятий по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;
3) осуществление мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод.
2. Действие части 1 настоящей статьи не распространяется на водоемы, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водоемов устанавливается Правительством Российской Федерации.
3. Средства на осуществление передаваемых в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
4. Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, определяется по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определенному субъекту Российской Федерации, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии (границы водного объекта) в границах поселения.
5. Порядок расходования и учета указанных в части 3 настоящей статьи средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.
6. Средства на осуществление указанных в части 1 настоящей статьи полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
7. В случае использования указанных в части 3 настоящей статьи средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
8. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водных объектов:
1) вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) осуществляет контроль за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;
3) устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, вправе устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий;
4) утверждает в соответствии с правилами, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации, порядок осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий;
5) вносит в Правительство Российской Федерации предложения, подготовленные в соответствии с пунктом 2 части 9 настоящей статьи, об изъятии переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8.1. Руководитель федерального органа исполнительной власти, указанного в части 8 настоящей статьи, пользуется правами, установленными подпунктами "а", "б" пункта 7 части 2 статьи 45 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
9. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный экологический контроль (надзор):
1) осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, а также представлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе об освобождении от занимаемой должности, должностных лиц, ответственных за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий;
2) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий, а также в иных случаях, установленных федеральными законами, подготавливает и представляет в федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 8 настоящей статьи, предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.
10. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации):
1) назначают на должность и освобождают от должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
2) утверждают структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) организуют деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральными законами и предусмотренными частью 8 настоящей статьи нормативными правовыми актами;
3.1) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 8 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций;
4) обеспечивают своевременное представление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также о нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий.
11. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.
12. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области водных отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
13. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов полномочиями Российской Федерации, предусмотренными частью 1 настоящей статьи.
Комментарий к ст. 26 Водного кодекса
Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в части второй ст. 78 Конституции РФ и практикуется в XXI в. (вместо распространенного и практиковавшегося в 1990-х годах заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, что, в принципе, не исключает одно другого).
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Этим субвенции отличаются от дотаций. В научной литературе принято делить субвенции на текущие и инвестиционные, призванные выравнивать социально-экономическое развитие тех или иных территорий. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае их нецелевого использования получателем они взыскиваются обратно.
В Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ) есть статья 285.1 "Нецелевое расходование бюджетных средств". Данное преступление характеризуется расходованием бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.
В соответствии с частью четвертой комментируемой статьи Правительство РФ приняло Постановление от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации".
В соответствии с этой Методикой определяется общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации для осуществления следующих отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации:
- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации (далее - предоставление водных объектов или их частей), в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части первой ст. 21 ВК РФ;
- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Федерации.
Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации (далее - субвенции), определяется по формуле:
- S = Nз x Qз + Nж x Qж + Nб x Qб, где S - общий объем субвенций;
- Nз - расходы на предоставление водных объектов или их частей в пользование в расчете на 1 тыс. куб. м (руб.), определяемые как отношение общих затрат на предоставление водных объектов или их частей в пользование к общему объему забора (изъятия) водных ресурсов, определяемому по данным учета использования водных объектов за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;
- Qз - общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с квотами, выделенными субъектам Федерации в планируемом году;
- Nж - расходы на предотвращение негативного воздействия вод в расчете на одного жителя, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод (руб.), определяемые как отношение общих затрат на выполнение противопаводковых мероприятий к численности населения, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;
- Qж - общее количество жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод в планируемом году;
- Nб - расходы на обеспечение охраны водных объектов в расчете на 1 тыс. км береговой линии водных объектов в границах поселений (руб.), определяемые как отношение общих затрат на установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос к общей протяженности береговой линии водных объектов в границах поселений, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;
- Qб - общая протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений в планируемом году (тыс. км).
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов, включая уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов (ст. 77 Конституции РФ).
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.
Воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России. Следовательно, регулирование водных отношений является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите, являются непосредственно действующими и высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ).
Согласно статье 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Предусмотренным в частях восемь и девять комментируемой статьи федеральным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является Федеральное агентство водных ресурсов, призванное взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти.
Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов Агентство, его бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами:
- с вышестоящим органом - МПР России - по вопросам проведения единой научно-технической политики, формирования нормативно-методической базы, организации и проведения экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;
- с Федеральным агентством по недропользованию - по вопросам соблюдения определенных в лицензиях условий на право пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные водные объекты, а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных вод;
- с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости - по вопросам контроля над установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;
- с Федеральным агентством лесного хозяйства - по вопросам соблюдения лесохозяйственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;
- с Федеральным агентством по рыболовству - по вопросам соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
- с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - по вопросам ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;
- с Госсанэпиднадзором - по вопросам соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов для хозяйственно-питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
- с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - по вопросам контроля над выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах.
Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей среды, с экологическими проблемами, что отражается во многих статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство РФ утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда координируют свою деятельность и с иными федеральными органами исполнительной власти и обеспечивают рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах населения Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляют возложенные на них полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта Федерации.
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе м структуре федеральных органов исполнительной власти" определены функции федеральных министерств, служб и агентств. В ведении Министерства природных ресурсов РФ создано Федеральное агентство водного хозяйства. До этого управление использованием и охраной вод осуществлялось самим МПР России и его подразделениями.
Деятельность Федерального агентства водных ресурсов и подведомственных ему органов координируется МПР России и его территориальными органами в пределах их компетенции.
Основными функциями уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (в области управления использованием и охраной водных объектов) являются:
- планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
- ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;
- проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;
- осуществление государственного контроля над использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон;
- подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.
Основные задачи и функции Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) определены согласно Постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" (с последующими изменениями).
Росводресурсы является федеральным органом исполнительной власти для оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов и водного хозяйства. Росводресурсы предоставляет права пользования федеральными водными объектами (выдает лицензии, заключает договоры), разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, ведет водный кадастр, реестр договоров пользования водными объектами, регистр гидротехнических сооружений. Кроме того, Росводресурсы осуществляет мониторинг водных объектов и предоставляет информацию об их состоянии, что является государственной услугой.
В Постановлении Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" определено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов на соответствующий финансовый год на финансирование следующих полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации (далее - переданные полномочия):
а) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, а также решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части первой ст. 21 ВК РФ;
б) осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации;
в) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Федерации.
Органы государственной власти субъектов Федерации не позднее 1 апреля текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели (показатели деятельности) и мероприятия, направленные на их достижение.
Субвенции перечисляются в установленном порядке в бюджеты субъектов Федерации на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов.
Учет операций по использованию субвенций осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджетов субъектов Федерации, открытых уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющим переданные полномочия, в территориальных органах Федерального казначейства.
Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий переданные полномочия, направляет в Федеральное агентство водных ресурсов ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходовании предоставленных субвенций и достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также направляет в МПР России заверенные в установленном порядке копии нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам переданных полномочий.
Содержание и формы представления отчета о расходовании предоставленных субвенций и о достижении целевых прогнозных показателей устанавливаются МПР России.
Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность отчетности, представляемой в соответствии с Правилами.
Контроль над целевым использованием субвенций осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В последней части комментируемой статьи предусматриваются права и обязанности, т.е. компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти, которая проявляется (в том числе) в принятии нормативных правовых актов, имеющих обязательное значение для граждан и юридических лиц. К таким актам можно отнести, например, Приказ МПР России от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования".
