Статья 29.1. Кодекса об административных правонарушениях. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении

Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

1. относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;
2. имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;
3. правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;
4. имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;
5. достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;
6. имеются ли ходатайства и отводы.

Комментарий к ст. 29.1 Кодекса об административных правонарушениях

1. Разрешение перечисленных в комментируемой статье вопросов служит выполнению задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, а также выявления причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5).

2. Рассматривая первый вопрос, судья, орган или должностное лицо должны определить наличие соответствующей компетенции на рассмотрение данного дела. 

Компетенция состоит из двух обязательных элементов:

1) властные полномочия, которые должны быть закреплены в нормативных правовых актах о статусе субъекта административной юрисдикции;

2) подведомственность - круг дел, разрешение которых отнесено законом к ведению конкретного субъекта.

3. В КоАП РФ закреплены три вида подведомственности дел об административных правонарушениях: родовая (ст. ст. 22.1 - 22.3), видовая (предметная) (гл. 23) и территориальная (ст. 29.5). В случае если суд, орган или должностное лицо установили, что поступившее к ним дело не относится к их компетенции, они должны руководствоваться при принятии решения п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

4. При решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, закрепленных в гл. 23 КоАП РФ, согласно которым к компетенции судей отнесены дела, перечисленные в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, учитывая при этом следующее:

• судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в том случае, когда по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ) либо когда санкция статьи, устанавливающей ответственность за административное правонарушение, предусматривает возможность назначения наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ);
• судьи гарнизонных военных судов рассматривают дела обо всех правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, если они совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы (абз. 1 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ);
• судьи рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других указанных в законе обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к компетенции названных выше органов (должностных лиц), судья в указанном случае обязан принять дело к рассмотрению по существу;
• по общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, подведомственные судьям судов общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных судов и арбитражных судов;
• судьи судов общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, перечисленных в абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, поскольку эти дела подсудны судьям арбитражных судов. Указанный в этой норме перечень видов правонарушений является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Дела, указанные в абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не подсудны судьям судов общей юрисдикции и в том случае, когда по ним в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ проводилось административное расследование, а также когда индивидуальный предприниматель, совершивший административное правонарушение из числа названных в абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, утратил статус индивидуального предпринимателя. Дела об административных правонарушениях, перечисленных в абз. 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подсудны судьям арбитражных судов независимо от того, кем было совершено административное правонарушение: должностным лицом, юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем;
• дела об иных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей (ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ) и не указанных в абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подсудны судьям судов общей юрисдикции независимо от характера административного правонарушения и статуса лица, привлекаемого к ответственности (в том числе дела о правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также гражданами, являющимися индивидуальными предпринимателями);
• в соответствии со ст. 23.2 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных лицами от 16 до 18 лет (в том числе дела, перечисленные в ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ), отнесено к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, за исключением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ, и дел о правонарушениях в области дорожного движения, которые рассматриваются комиссией в случае передачи дела на ее рассмотрение уполномоченным органом (должностным лицом). Указанными комиссиями рассматриваются также дела о правонарушениях, предусмотренные ст. ст. 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ. Поскольку комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав не может назначать виды наказания, отнесенные к исключительной компетенции судей, дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей, указанной в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, которое совершено несовершеннолетним, может быть передано указанной комиссией на рассмотрение судьи (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ);
• при определении подсудности необходимо также учитывать закрепленные в ст. 29.5 КоАП РФ правила о территориальной подсудности дел об административных правонарушениях (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5).

5. При ответе на второй вопрос очень важно соблюдать беспристрастность для объективного рассмотрения дела. Так, судья, член коллегиального органа или должностное лицо должны заявить самоотвод (ст. 29.3 КоАП РФ), если имеются соответствующие обстоятельства.

Кроме этого, беспристрастность обеспечивается обязанностью судьи сообщать в установленном законом порядке о внепроцессуальных обращениях, поступивших по делу об административных правонарушениях (ст. 24.3.1 КоАП РФ).

6. При разрешении третьего вопроса судья, орган, должностное лицо должны определить, правильно ли составлены протоколы, предусмотренные КоАП РФ, соблюдены ли правила оформления иных материалов дела.

Порядок составления протокола об административном правонарушении регламентируется ст. 28.2 КоАП РФ. При этом суд, орган или должностное лицо должны рассмотреть протокол с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

7. Как отмечается в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5, существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

В судебной практике наиболее распространенными нарушениями также считаются: 

• неразъяснение лицу, в отношении которого ведется производство по делу, положений ст. 51 Конституции РФ, а равно отсутствие в протоколе отметки об этом и подписи лица о разъяснении этих положений; 
• отсутствие даты рождения и места жительства лица, а также названия должности и адреса организации-работодателя, если дело возбуждено в отношении должностного лица; 
• отсутствие подписи лица, в отношении которого ведется протокол, и др.

Существенным нарушениями являются также случаи несоблюдения требований административно-процессуального закона при возбуждении дела об административном правонарушении, например, в протоколе об административном правонарушении, определении о возбуждении дела об административном правонарушении или постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не указана часть статьи КоАП РФ или закона субъекта РФ, по которой в отношении лица возбуждено дело об административном правонарушении, отсутствуют сведения об основаниях владения имуществом, явившимся орудием или предметом административного правонарушения. В этих случаях материалы дела возвращаются должностному лицу, принявшему решение о возбуждении дела об административном правонарушении (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 21.03.2014 N 53-АД13-18).

В судебной практике также отражены следующие случаи для возвращения протокола и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол об административном правонарушении, а именно то, что судья в день протокола и других материалов дела об административном правонарушении, влекущем наказание в виде ареста, в случае неявки лица, привлекаемого к административной ответственности, на стадии подготовки к рассмотрению дела вправе вернуть протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, поскольку иное повлечет за собой невозможность рассмотрения дела об административном правонарушении, а также нарушение сроков рассмотрения данной категории дел, установленных КоАП РФ (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 16.04.2014 N 7-АД13-8).

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных ст. ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, в орган, должностному лицу, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

Определение соответствия закону других протоколов также возлагается на лицо, осуществляющее подготовительные действия.

Оценка правильности оформления иных материалов дела может включать в себя проверку законности совершения отдельных процессуальных действий (например, правильности вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования). Нередкими являются случаи, когда в данном определении отсутствуют ссылка на соответствующую статью КоАП РФ, по которой возбуждается дело, либо описание обстоятельств дела, либо данные о лице, в отношении которого возбуждается дело. Встречаются также нарушения при назначении и проведении экспертизы по делу (не разъясняются права и обязанности эксперта, не выносится предупреждение об административной ответственности за дачу заведомо ложного экспертного заключения; не проводится ознакомление всех участников производства с постановлением о назначении экспертизы и им не предоставляется возможность заявить ходатайства и отводы).

8. В случаях, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье, органу, должностному лицу на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. При этом определение о возвращении протокола и материалов дела об административном правонарушении должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующих устранения.

9. Следует учитывать, что возвращение протокола возможно только при подготовке дела к рассмотрению (если рассматривать ее как самостоятельную стадию) и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

В связи с тем что определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

10. Четвертый вопрос, на который следует дать ответ, - это наличие обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ). При наличии хотя бы одного из них дальнейшее рассмотрение дела невозможно, и должно быть вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

11. Пятый вопрос - это определение достаточности собранных доказательств по делу, т.е. полноты представленных материалов, необходимых для рассмотрения дела по существу. Судья, орган или должностное лицо должны установить относимость и допустимость доказательств, а также их достаточность для установления всех фактических обстоятельств дела (ст. 26.1 КоАП РФ).

Например, неполнотой представленных материалов будет считаться отсутствие в материалах дела водительского удостоверения или заверенной его копии, если привлекаемому лицу может быть назначено наказание в виде лишения права управления транспортными средствами, либо отсутствие актов проверок и ревизий, на основании которых было возбуждено дело об административном правонарушении.

Между тем восполнение неполноты материалов дела может производиться самим судьей, органом или должностным лицом путем назначения соответствующих экспертиз либо истребования необходимых дополнительных материалов (п. 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

12. Последний вопрос - наличие ходатайств и отводов. Ходатайства участниками производства по делу об административном правонарушении должны быть заявлены в письменном виде и приобщены к материалам дела.

В случае поступления отводов судье, члену коллегиального органа или должностному лицу либо другим участникам производства по делу об административном правонарушении они должны быть рассмотрены в порядке, регламентированном ст. ст. 29.2, 29.3 КоАП РФ с учетом положений ст. ст. 25.12 и 25.13 КоАП РФ. По результатам рассмотрения заявленных ходатайств и отводов судья, орган или должностное лицо выносит определение в порядке ст. 29.4 КоАП РФ.