1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации", Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.
4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.
Комментарий к ст. 2 Кодекса административного судопроизводства
Комментируемая статья определяет законодательство об административном судопроизводстве, устанавливает аналогию закона и аналогию права, предусматривает применение правил, действующих во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.
Законодательство об административном судопроизводстве состоит из законодательства Российской Федерации и международных договоров с участием Российской Федерации.
В свою очередь, в законодательстве Российской Федерации необходимо выделить основные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок административного судопроизводства.
К основным можно отнести Конституцию Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с положениями п. 1 комментируемой статьи к иным можно отнести:
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации";
- Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации";
- Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации";
- другие федеральные законы.
Следует отметить, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно п. п. 1, 2 ст. 5 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Аналогичные положения нашли отражение и в комментируемой статье. Так, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 5 Постановления от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснил, что судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.
При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Представляется, что к порядку осуществления административного судопроизводства в соответствии с настоящим Кодексом применимы международные договоры и многосторонние соглашения с участием Российской Федерации, например:
- Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о правовой помощи по гражданским и уголовным делам, подписан в г. Пекине 19.06.1992;
- Договор между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об основах отношений, подписан в г. Хельсинки 20.01.1992;
- Договор между Российской Федерацией и Республикой Индией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и торговым делам, подписан в г. Нью-Дели 03.10.2000;
- Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписан в г. Москве 22.12.1992;
- Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключена в г. Минске 22.01.1993 <1>;
- Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключена в г. Кишиневе 07.10.2002 (Конвенция не вступила в силу для Российской Федерации на 17.10.2014);
- иные.
По вопросу применения судами международных договоров Российской Федерации Пленумом Верховного Суда РФ в п. 5 Постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснено, что международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, в частности:
- при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения;
- при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом Российской Федерации;
- при рассмотрении гражданских или уголовных дел, если международным договором Российской Федерации регулируются отношения, в том числе отношения с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в ст. 402 ГПК РФ, ходатайств об исполнении решений иностранных судов, жалоб на решения о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства);
- при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
Обратить внимание судов на то, что согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем Федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. ч. 1 и 2 ст. 5, ст. 14, п. "а" ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", ч. 2 ст. 1 ГПК РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ).
Представляется, что вышеуказанные разъяснения в целом применимы к порядку осуществления административного судопроизводства, установленному настоящим Кодексом, однако нуждаются в изменении и дополнении.
Руководствуясь положениями п. 4 комментируемой статьи, суды вправе использовать аналогию закона и аналогию права. Применительно к порядку осуществления административного судопроизводства, установленному настоящим Кодексом, аналогия закона заключается в применении судом в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, нормы, регулирующей сходные отношения, а аналогия права - в действии суда, при отсутствии такой нормы, исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации.
Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Таким образом, установлено, что положения Кодекса обратной силы не имеют.
Аналогичные положения содержатся и в ч. 3 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 19.10.2010 N 1308-О-О, гражданское судопроизводство ведется в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела, совершения отдельных процессуальных действий или исполнения судебных постановлений (судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции), постановлений других органов. Таким образом, при совершении конкретного процессуального действия следует руководствоваться правилами федерального закона, действующего в момент совершения этого действия, - независимо от того, каким федеральным законом регулировались предыдущие процессуальные действия.
Федеральным законом от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" установлен порядок введения в действие Кодекса.
Так, Кодекс вводится в действие с 15 сентября 2015 г., за исключением:
- ч. ч. 2 и 4 ст. 45, ч. 8 ст. 125, ч. 2 ст. 126, ч. 7 ст. 299, ч. 3 ст. 319, ч. 4 ст. 347, ч. ч. 4, 5 и 9 ст. 353 Кодекса, которые вводятся в действие с 15 сентября 2016 г.;
- п. 14 ст. 21 Кодекса, который вводится в действие с 1 января 2017 г.
В указанном Федеральном законе предусмотрено, что дела, находящиеся в производстве судов и не рассмотренные до 15 сентября 2015 г., подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном Кодексом. Не рассмотренные до 15 сентября 2015 г. апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Указанным Федеральным законом отдельно предусмотрено, что дела по требованиям о взыскании с физических лиц обязательных платежей и санкций подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом.
Требования к техническим и программным средствам, используемым при изготовлении процессуальных решений и (или) иных процессуальных документов в виде электронных документов и при их подписании усиленной квалифицированной электронной подписью, и требования к информационно-телекоммуникационным сетям, включая информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, с использованием которых осуществляется передача таких электронных документов, определяются соответственно Верховным Судом Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации.
Несмотря на то что в комментируемой статье воспроизводятся положения ст. 1 ГПК РФ, тем не менее есть некоторые отличия.
Так, в комментируемой статье предусмотрено, что общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.
К порядку осуществления административного судопроизводства не применяются положения Федерального закона от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". В пояснительной записке отдельно отмечается, что участие мировых судей в рассмотрении административных дел по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из значимости указанных дел, не предусмотрено.
