Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарии к ст. 58 Градостроительного кодекса
1. Статья 58 ГрК РФ, предусматривающая различные формы (виды) правовой ответственности за нарушение градостроительного законодательства, в сущности, носит отсылочный характер. Бланкетный характер данной нормы обусловлен тем, что само по себе нарушение градостроительного законодательства недостаточно для возложения на виновное лицо тех или иных мер юридической ответственности. Необходимо сопряжение, определенное сочетание нарушения градостроительного законодательства с нарушением, несоблюдением или неисполнением требований соответствующего отраслевого законодательства: трудового, гражданского, административного или уголовного.
Пример: решением Чаплыгинского районного суда Липецкой области от 17 июля 2008 г. суд признал, что сам по себе факт несоблюдения градостроительного законодательства не означает нарушения чьих-либо прав и охраняемых интересов, и в связи с отсутствием состава правонарушения отказал в удовлетворении иска (архив Чаплыгинского районного суда Липецкой области, дело N 2-567/2006).
В конечном итоге основанием правовой ответственности за нарушение градостроительного законодательства является состав соответствующего правонарушения — дисциплинарного, гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового. В закреплении его элементов участие принимает не только градостроительное законодательство, но и иные отрасли российского законодательства: трудовое и иное, определяющее основания возникновения и порядок исполнения служебных (должностных) обязанностей; административное, гражданское и уголовное.
С другой стороны, формальное соблюдение требований градостроительного законодательства еще не означает отсутствия какого-либо правонарушения.
Пример: весьма показательны правовые выводы судов по делу N 309-ЭС16-5381 из практики ВС РФ. Суд первой инстанции и судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ, несмотря на полученные разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, признали объекты недвижимости самовольным строительством с возложением на ответчика обязанности освободить земельный участок в связи с нарушением требований по промышленной безопасности (см. Определение ВС РФ от 27 сентября 2016 г. по делу N 309-ЭС16-5381).
2. Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок как неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него обязанностей. Дисциплинарный проступок может быть результатом неисполнения или ненадлежащего исполнения не только трудовых, но и иных служебных (должностных) обязанностей, к примеру, обязанностей государственного или муниципального служащего. Если дисциплинарный проступок повлек за собой материальный вред и обязанность работодателя или публичного субъекта возместить причиненный вред, то возможна материальная ответственность работника или соответствующего служащего.
Вина - обязательный элемент дисциплинарного проступка, за совершение которого применяется исключительно дисциплинарное взыскание, предусмотренное законом, уставами и положениями о дисциплине. Таким образом, дисциплинарная ответственность выражается в применении к виновному лицу установленных законом, уставами и положениями о дисциплине дисциплинарных взысканий.
В соответствии с ТК РФ работника можно привлечь к дисциплинарной ответственности только в установленном порядке и только с применением предусмотренного законом дисциплинарного взыскания. Перечень дисциплинарных взысканий установлен в ст. 192 ТК РФ (замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям).
Пример: в практике имело место наложение дисциплинарного взыскания на работника в виде строгого выговора за несвоевременную подготовку документации для выдачи разрешения на строительство. Признавая приказ о наложении на работника незаконного дисциплинарного взыскания недействительным, мировой судья указал на то, что работодатель не вправе применять не предусмотренные законом дисциплинарные взыскания (архив судебного участка N 15 города Липецка, дело N 2-399/2006).
Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. В области служебных отношений и соответствующей им дисциплинарной ответственности применяется законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе. Значимость данного законодательства обусловлена и тем, что основная масса дисциплинарных проступков в области градостроительных отношений совершается государственными и муниципальными служащими.
Пример: дисциплинарным проступком была признана выдача справки первым заместителем главы района о том, что для возведения объекта не требуется разрешения на строительство и разрешения на ввод его в эксплуатацию, хотя на самом деле в соответствии с требованиями градостроительного законодательства такая документация требовалась для совершения юридически значимых действий (из личной практики автора).
Федеральный закон от 27 июля 2007 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что служебная дисциплина — обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. В качестве дисциплинарных взысканий в нем названы замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение с гражданской службы. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» за совершенный муниципальным служащим дисциплинарный проступок предусматривает применение замечания, выговора и увольнения с муниципальной службы. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, наложенного на муниципального служащего, определяется трудовым, а не специальным законодательством.
3. Гражданское правонарушение представляет собой неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязанностей и состоит по общему правилу из следующих элементов:
- противоправное поведение лица в форме действия или бездействия;
- наличие противоправного результата в форме вреда, убытков или нарушения чужих прав;
- наличие причинной связи между противоправным поведением и результатом и наличие вины правонарушителя.
Усеченный состав гражданского правонарушения возникает тогда, когда в соответствии с источниками гражданского права ответственность возлагается независимо от вины.
Гражданско-правовая ответственность представляет собой неблагоприятное имущественное последствие, возлагаемое на виновное лицо в целях восстановления имущественной сферы потерпевшего (потерпевших). ГК РФ фиксирует довольно большое разнообразие форм (мер) гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязанностей, из которых реальное значение в сфере градостроительной деятельности имеет такая классическая форма (мера) гражданско-правовой ответственности, как возмещение вреда и убытков. Содержание последующих статей ГрК РФ доказывает, что именно возмещению причиненного нарушением градостроительного законодательства вреда уделяется особое внимание.
В градостроительных отношениях могут применяться и такие формы (виды) гражданско-правовых мер, которые по формальным признакам не относятся к формам (видам) гражданско-правовой ответственности, но по своему существу направлены на защиту, обеспечение и охрану субъективных прав и охраняемых законом интересов, к примеру, уничтожение объектов собственности. Речь идет об освобождении земельных участков путем сноса объектов недвижимости, возведенных с нарушением установленных градостроительных и иных правил.
Пример: в частности, Определением судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 309-ЭС16-5381 было признано, что размещение объектов недвижимости вблизи газопровода, который является источником повышенной опасности, создает угрозу жизни и здоровью людей и препятствует эксплуатации опасного объекта; на результат рассмотрения дела не влияет довод ответчика о том, что ему было неизвестно о нарушении им режима охраны зоны минимальных расстояний магистральных газопроводов при строительстве дома; правовое регулирование режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения как опасные производственные объекты, преследует также цель обеспечения благоприятных условий проживания населения, недопущения риска и угрозы наступления аварий и катастроф. По результатам рассмотрения дела на ответчика была обоснованно возложена обязанность по сносу спорной постройки.
Практика судов по вопросам сноса либо сохранения самовольной постройки довольно разнообразна, однако ее анализ позволяет прийти к одному выводу: поскольку суды предлагают рассматривать самовольное строительство как правонарушение с необходимым набором отдельных элементов, включая вину, а применяемой санкцией является снос самовольной постройки, то, видимо, будет обоснованным дополнение форм (мер) гражданско-правовой ответственности такой санкцией, как именно уничтожение неправомерно созданного имущества.
В области градостроительных отношений каждое лицо, будучи самостоятельным субъектом гражданского права и соответствующих правоотношений, несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам и платежам.
Пример: показательно дело, рассмотренное по первой инстанции арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (дело N А56-27387/2015). Отменяя определение суда первой инстанции, которым утверждено мировое соглашение сторон, в своем Постановлении от 15 декабря 2015 г. Арбитражный суд Северо-Западного округа указал, что в имущественном обороте каждое лицо действует от своего имени самостоятельно; аффилированность юридических лиц не означает, что взносы на формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации в строительстве могут распределяться в каких-то долях между аффилированными лицами; уменьшение взносов в компенсационный фонд саморегулируемой организации сказывается на уровне защиты прав и охраняемых интересов пострадавших лиц.
Обобщая выводы кассационной инстанции, можно сказать, что исполнение гражданско-правовых обязанностей в сфере градостроительной деятельности, в том числе претерпевание невыгодных имущественных последствий в случае применения гражданско-правовой ответственности, допускается только за счет ответственных лиц.
4. Основанием административной ответственности признается административное правонарушение, под которым понимается противоправное виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. Назначаемый вид административного наказания за совершенное в области градостроительной деятельности административное правонарушение должен строго соответствовать требованиям КоАП РФ.
К примеру, ст. 9.5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции и капитального ремонта объекта капитального строительства и ввода его в эксплуатацию. Квалифицированное применение данной нормы требует знания и применения установленного градостроительным законодательством порядка строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости и ввода их в эксплуатацию.
Другими распространенными составами административных правонарушений в градостроительной сфере, содержащимися в КоАП РФ, являются:
- несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1);
- нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов и изделий (ст. 9.4);
- выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ (ст. 9.5.1 в редакции, действующей до 1 июля 2017 г.);
- выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства лицом, не являющимся членом ГрСРО, или с нарушением требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности, к лицам, имеющим право на выполнение таких работ по соответствующему договору, заключенному с использованием конкурентных способов заключения договоров (ст. 9.5.1 в редакции, действующей с 1 июля 2017 г.);
- ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9);
- уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (ст. 9.13);
- нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (ст. 9.16);
- самовольные проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств (ст. 13.3);
- несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи (ст. 13.7);
- самовольное строительство или эксплуатация сооружений связи (ст. 13.9);
- нарушение ГрСРО порядка предоставления документов и сведений в целях ведения государственного реестра саморегулируемых организаций (ст. 14.63, действует с 1 июля 2017 г.);
- нарушение ГрСРО требований законодательства о градостроительной деятельности о хранении документов (ст. 14.64, действует с 1 июля 2017 г.).
Нарушение градостроительного законодательства может выражаться или сопрягаться с нарушением правил и положений иного законодательства: земельного, жилищного, действующего в сфере управления. Такое сочетание приводит к возможности применения административных наказаний за иные административные правонарушения, в основе которых находится нарушение градостроительного законодательства.
Пример: в соответствии с решением суда первой инстанции и Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 2 июня 2008 г. по делу N А43-2803/2008-16-88 муниципальное учреждение «Главное управление по капитальному строительству города Нижнего Новгорода» было привлечено к административной ответственности по п. 6 ст. 19.5 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ за невыполнение предписания контролирующего органа, выявившего нарушения градостроительного законодательства в деятельности привлекаемого к административной ответственности лица.
Распространенные в хозяйственной практике возведение объектов капитального строительства без надлежащего разрешения и эксплуатация законченных строительством объектов недвижимости без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию сами по себе не образуют состава административного правонарушения. Практически такое положение приводит к возможности привлечения лица к административной ответственности не собственно за самовольное строительство и самовольную эксплуатацию, а за невыполнение предписаний контролирующих органов по получению необходимых разрешений по п. 6 ст. 19.5 КоАП РФ (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 3 сентября 2008 г. по делу N А43-4383/2008-9-1, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 июля 2014 г. по делу N А-19-16347/2013).
Также следует отметить, что согласно правовым позициям ВС РФ административная ответственность за нарушение градостроительного законодательства может устанавливаться законодательством Российской Федерации, но не ее субъектов (см. Определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 27 февраля 2013 г. N 46-АПГ13-2, от 23 октября 2013 г. N 53-АПГ13-9, от 5 августа 2015 г. N 74-АПГ15-15).
Пример: в Определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 23 октября 2013 г. N 53-АПГ13-9 указывается, что отношения в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства объектов капитального строительства, их реконструкции и капитального ремонта, а также в сфере эксплуатации зданий, сооружений регулируются нормами ГрК РФ, согласно ст. 58 которого лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ; таким образом, субъектам РФ не предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области градостроительства.
5. Наиболее общественно опасным правонарушением в области градостроительной деятельности является преступление, понимаемое как виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания.
Преступление может обладать признаками гражданско-правового нарушения: в таком случае за совершенное преступление назначается уголовное наказание и применяется гражданско-правовая ответственность, обычно в форме возмещения причиненного вреда.
Нарушение градостроительного законодательства может быть выражено в объективной стороне следующих составов преступлений:
- причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 109 УК РФ);
- причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности, совершенное вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 118 УК РФ);
- нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды (ст. 215 УК РФ);
- нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ);
- нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия (ст. 246 УК РФ);
- халатность (ст. 293 УК РФ).
6. Основное внимание ГрК РФ в последующих статьях комментируемой главы уделяет регулированию гражданско-правовой ответственности за правонарушения, связанные с нарушением, несоблюдением или неисполнением требований градостроительного законодательства, что отражает особенности самой этой ответственности, в частности, при причинении вреда.
Российское гражданское право придерживается системы общего (генерального) деликта, сущность которого отражает общий запрет недопустимости причинения вреда кому-либо или чему-либо. Что касается градостроительного законодательства, то оно закрепляет систему специальных деликтов и регрессных обязательств, связанных с градостроительной деятельностью. Для специального деликта по российскому гражданскому праву характерно дополнение или, наоборот, удаление общих условий гражданско-правовой ответственности за причиненный вред. Удаление общих условий имущественной ответственности за причиненный вред обычно выражается в отсутствии вины; дополнение же общего (генерального) деликта по российскому праву сводится к включению в состав правонарушения самых разнообразных юридических фактов.
