1. Генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления муниципального округа, представительным органом местного самоуправления городского округа, если иное не установлено частью 10 статьи 28.1 настоящего Кодекса.
2. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа.
2.1. В случае, если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, для подготовки предложений о внесении таких изменений предусмотренное частью 2 настоящей статьи решение не требуется. Такие изменения должны быть внесены в срок не позднее чем девяносто дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях ее комплексного развития.
3. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
3.1. В границах поселения, муниципального округа, городского округа могут быть определены территории вне границ населенных пунктов, применительно к которым не предполагается изменение их существующего использования и в отношении которых отсутствует необходимость подготовки генерального плана.
4 - 6. Утратили силу. - Федеральный закон от 05.05.2014 N 131-ФЗ.
7. При наличии на территориях поселения, муниципального округа, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 настоящего Кодекса.
8. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
9. Утратил силу. - Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ.
10. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.
11. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.
12. Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа.
13. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.
14. Утратил силу. - Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ.
15. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
16. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.
17. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.
18. Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства, определения зон рекреационного назначения или устранения пересечения границ населенного пункта с границами земельных участков, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.
19. При подготовке в составе проекта генерального плана карты границ населенных пунктов в границы населенного пункта подлежит включению земельный участок из земель лесного фонда в случае, если все его границы являются смежными с земельными участками, расположенными в границах населенного пункта (с учетом сохранения в отношении такого земельного участка ограничений в соответствии с частью 6.1 статьи 36 настоящего Кодекса).
20. В целях определения при подготовке проекта генерального плана поселения, муниципального округа или городского округа границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков или военных городков, а также определения местоположения границ земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на которые возникли права граждан и юридических лиц, в целях их перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов по решению органа местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа создается комиссия в составе:
1) представителя органа местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа соответственно;
2) представителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находятся поселение, муниципальный округ, городской округ;
3) представителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений;
4) представителя федерального органа исполнительной власти (его территориального органа), уполномоченного Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - орган регистрации прав);
5) представителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в случае, если предполагается установление границ военных городков;
6) представителя общественной палаты субъекта Российской Федерации;
7) представителя лица, осуществляющего подготовку проекта генерального плана.
21. Органы государственной власти, указанные в пунктах 2 - 5 части 20 настоящей статьи, общественная палата субъекта Российской Федерации обязаны представить в орган местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа кандидатуры представителей для участия в деятельности комиссии в срок не позднее пятнадцати дней со дня поступления запроса органа местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа.
22. К полномочиям комиссии, создаваемой в соответствии с частью 20 настоящей статьи, относятся:
1) подготовка предложений относительно местоположения границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков, военных городков, с учетом площади и количества расположенных в границах таких лесных поселков, военных городков земельных участков, не используемых в целях лесного хозяйства, а также с учетом необходимости размещения в границах таких образуемых населенных пунктов объектов регионального или местного значения в целях соблюдения требований, предусмотренных нормативами градостроительного проектирования;
2) подготовка предложений с учетом предусмотренных лесным законодательством требований по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов относительно видов функциональных зон, устанавливаемых в границах лесных поселков, военных городков, и местоположения их границ;
3) подготовка предложений о сохранении или ликвидации лесного поселка, военного городка с переселением граждан с учетом мнения населения указанных лесного поселка, военного городка. Учет мнения населения лесного поселка, военного городка при подготовке предложений о сохранении или ликвидации лесного поселка, военного городка и о переселении граждан осуществляется по правилам, предусмотренным Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для собрания граждан;
4) подготовка предложений относительно местоположения границ земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на которые возникли права граждан и юридических лиц, в целях их перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов.
23. Порядок деятельности комиссий, создаваемых в соответствии с частью 20 настоящей статьи, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
24. Предложения, указанные в части 22 настоящей статьи, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и направляются главе поселения, муниципального округа, городского округа для учета при подготовке карты границ населенных пунктов и карты функциональных зон в составе генерального плана поселения, муниципального округа, городского округа.
25. Карта границ населенных пунктов и карта функциональных зон применительно к населенным пунктам, образуемым из лесных поселков, военных городков, подготавливаются с учетом предложений, указанных в части 22 настоящей статьи.
26. При определении границ земельного участка в целях установления границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, комиссия учитывает:
1) недопустимость изломанности границ населенного пункта;
2) обеспечение включения в границы населенного пункта объектов социального и коммунально-бытового назначения, обслуживающих население этого населенного пункта;
3) обеспечение плотности застройки территории населенного пункта не ниже 30 процентов. Отступление от указанного требования в сторону понижения плотности застройки в связи с нахождением зданий, сооружений на территориях лесных поселков, военных городков на значительном расстоянии друг от друга и (или) необходимостью размещения объектов социального, транспортного, коммунально-бытового назначения в соответствии с нормативами градостроительного проектирования допускается по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
27. В случае изменения описания местоположения границ (частей границ) населенных пунктов в связи с устранением пересечения границ населенного пункта (населенных пунктов) с границами земельных участков вносятся изменения в карту границ населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, карту функциональных зон поселения, муниципального округа, городского округа и в сведения о границах населенных пунктов, предусмотренные соответственно пунктами 3, 4 части 3 и частью 5.1 статьи 23 настоящего Кодекса. При этом не требуются принятие решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, обеспечение доступа к проектам таких документов и согласование указанных изменений в соответствии со статьями 9, 24 и 25 настоящего Кодекса.
28. Генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа после внесения в них изменений, связанных с устранением выявленного пересечения границ населенных пунктов с границами земельных участков, подлежат опубликованию органом государственной власти или органом местного самоуправления, утвердившими документ территориального планирования муниципального образования, которым установлены границы населенного пункта, в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте, в информационной системе территориального планирования и на региональном портале государственных и муниципальных услуг в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня утверждения указанных изменений.
29. Положения частей 27 и 28 настоящей статьи применяются также в том числе в отношении границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях и (или) в границах сельских поселений, в случае, если представительным органом сельского поселения принято решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки.
Комментарии к ст. 24 Градостроительного кодекса
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что утверждение генеральных планов находится в компетенции представительных органов местного самоуправления поселения, городского округа.
1 января 2015 г. вступили в силу положения Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, наделяющие:
- органы государственной власти субъекта РФ правом региональным законом осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (см. п. 1 комментария к ст. 20 ГрК РФ);
- органы местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по решению ряда вопросов местного значения сельских поселений, в том числе по утверждению генеральных планов таких поселений.
Таким образом, утверждение генеральных планов может находиться в компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов, иных органов власти в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главами местной администрации поселения, городского округа.
С учетом обстоятельств, изложенных в п. 1, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений могут приниматься главой местной администрации муниципального района, иными лицами в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает требования, согласно которым подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (см. комментарий к ст. 9 ГрК РФ).
Согласно ч. 1 ст. 29.2 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения населения субъекта РФ и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ.
Расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов регионального значения для населения субъекта РФ применяются в целях уточнения местоположения планируемого размещения объектов регионального значения при подготовке проекта генерального плана.
В соответствии с ч. 2 ст. 29.2 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.
В отсутствие утвержденных местных нормативов градостроительного проектирования, разработанных с учетом вышеуказанных предельных значений, соответствующие расчетные показатели должны применяться в целях планирования размещения объектов местного значения при подготовке проекта генерального плана.
Согласно ч. 4 ст. 29.2 ГрК РФ местные нормативы градостроительного проектирования поселения, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, объектами благоустройства территории населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.
Вышеуказанные расчетные показатели должны применяться в целях планирования размещения объектов местного значения при подготовке проекта генерального плана.
Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, ГрК РФ предусматривает проведение публичных слушаний и рассмотрение предложений заинтересованных лиц.
При подготовке проектов генеральных планов в целях изучения общественного мнения также могут применяться методы социологических исследований, такие как «контент-анализ» и опросы (см. п. 2 комментария к ст. 20).
4. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает обязательность учета в процессе подготовки генеральных планов ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия при наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия. Зоны охраны объектов культурного наследия в соответствии со ст. 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.
С 1 января 2017 г. сведения обо всех утвержденных зонах с особыми условиями использования территорий, включая описание местоположения границ таких зон и содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, должны содержаться в реестре границ Единого государственного реестра недвижимости (см. ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).
5. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает, что проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования» определены правила согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие проекты с федеральными органами исполнительной власти, а также состав и порядок деятельности согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования (см. п. 2 комментария к ст. 18 ГрК РФ).
6. Часть 10 комментируемой статьи наделяет заинтересованных лиц правом представить свои предложения по проекту генерального плана.
Важно, чтобы в решении о подготовке проекта генерального плана, а также решении о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений и (или) в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, устанавливающих состав, порядок подготовки документов территориального планирования поселения, городского округа, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, был определен порядок направления и рассмотрения предложений заинтересованных лиц (см. п. 4 комментария к ст. 20 ГрК РФ).
7. Части 11 — 13 комментируемой статьи регламентируют вопросы проведения публичных слушаний при подготовке проекта генерального плана.
Проведение публичных слушаний является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ч. 18 комментируемой статьи.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением; их целью является выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер; конечная цель такого обсуждения — выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта (см. Определение КС РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О).
По мнению С.А. Помещиковой, публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными и исполнительными органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых органами муниципальных образований.
Для этого должна быть обеспечена взаимосвязь проекта с предложениями участников публичных слушаний, содержанием протокола и заключения публичных слушаний; поступившие предложения в обязательном порядке должны быть отмечены в протоколе, а в заключении должна быть дана оценка предложениям и должны содержаться рекомендации уполномоченному лицу по принятию решения в отношении рассматриваемого проекта.
При этом нельзя не отметить некоторые особенности, характеризующие публичные слушания в области градостроительной деятельности.
К моменту проведения публичных слушаний проект генерального плана фактически выполнен и представляет собой сложный комплексный документ с множеством внутренних связей, нарушение или изменение которых может повлечь его значительную переработку, включая изменение уже согласованных проектных решений. В связи с этим возникает мотивация на получение минимального количества предложений и максимально возможное отклонение поступивших предложений. Для этого применяются различные способы и методы, не всегда правовые, что вызывает негативную оценку института публичных слушаний.
Д.А. Ястребов и О.Т. Ларин, рассматривая проблемы реализации института публичных слушаний на примере г. Москвы, отмечают, что «чиновники на местах часто превращают публичные слушания в профанацию: оповещают об их проведении с опозданием, проводят собрание их участников в маленьких и душных помещениях…».
Проверка Общероссийским народным фронтом в октябре 2016 года сайтов муниципальных образований на предмет размещения информации о публичных слушаниях по градостроительным вопросам показала, что всем критериям, предъявляемым к размещению информации о публичных слушаниях по градостроительным вопросам, соответствует только 14% проверенных сайтов.
По итогам Форума действий Общероссийского народного фронта в 2013 г. Президентом России было дано поручение Правительству РФ подготовить совместно с Общероссийским народным фронтом предложения по совершенствованию законодательства РФ в части, касающейся повышения роли граждан в принятии градостроительных решений, включая развитие института публичных слушаний по градостроительной деятельности.
До внесения в законодательство соответствующих изменений органам власти необходимо уделять особое внимание точному соблюдению норм ГрК РФ, совершенствовать региональное и местное законодательство, регулирующее проведение публичных слушаний.
Также представляется целесообразным использовать более эффективные формы взаимодействия с населением, предполагающие сбор и оценку предложений заинтересованных лиц на предпроектных («нулевых») этапах и ранних этапах проектирования.
В настоящее время в градостроительном проектировании применяется и активно развивается такой инструмент учета мнения населения, как общественное участие.
Под общественным участием в принятии решений подразумевается процесс взаимодействия между лицом (или группой лиц), принимающим решение, и заинтересованными сторонами с целью принятия эффективного управленческого решения. Е.Я. Власкина, рассматривая комплексные социологические исследования в управлении развитием территорий, отмечает, что цель общественного участия — принятие управленческого решения с учетом мнения заинтересованных сторон, позволяющего предотвратить или снизить до минимума возможные экономические, социальные и экологические риски.
Тренд на повышение роли граждан в принятии градостроительных решений прослеживается в результатах Ежегодного градостроительного конкурса Минстроя России, где победителем в номинации «Лучший генеральный план» стал проект генерального плана, разработанный в соответствии с принципами общественного участия. Жюри высоко оценило последовательную многоэтапную работу по вовлечению жителей в процесс, вариантное проектирование и совместное принятие ключевых решений.
Важная роль в процессе общественного участия отводится способам обеспечения открытости и обратной связи. Доступность информации и оперативность взаимодействия рекомендуется обеспечивать за счет применения современных технологий, в том числе Интернета.
Законопроект, подготовленный Минстроем России, планирует заменить институт публичных слушаний на институт общественных обсуждений. Общественные обсуждения планируют проводить с оповещением об их начале, размещением проекта на портале местных властей, с протоколом по итогам и доступом к обсуждению вне Интернета, следует из документа.
Реализация предлагаемого подхода уже осуществляется на практике. Так, Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утв. решением Симферопольского городского совета от 28 августа 2016 г. N 888, широко обсуждался с общественностью в ходе градостроительного проектирования (включая «нулевой» этап). Для обсуждения проекта использовались специально созданный интернет-портал, социальные сети. Информирование населения о ходе реализации проекта осуществлялось на официальном сайте органов местного самоуправления.
8. Часть 15 комментируемой статьи указывает на то, что правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
9. Часть 16 комментируемой статьи наделяет органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц правом представить главе местной администрации поселения, городского округа предложения о внесении изменений в генеральный план. Специфика реализации данного права соответствует специфике рассмотренного выше права представления предложений по проекту генерального плана.
10. Часть 17 комментируемой статьи содержит правило, согласно которому внесение изменений в генеральный план должно осуществляться в соответствии с требованиями, установленными для подготовки проекта генерального плана.
