При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, определенные статьей 199 настоящего Кодекса.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации.
Комментарий к ст. 201 Бюджетного кодекса
Поскольку предмет первого чтения проекта закона о федеральном бюджете очерчен статьей 199 Кодекса, комментируемая статья ограничивается решением двух вопросов. Она регламентирует порядок, процедуру проведения первого чтения и определяет те полномочия, которыми располагает Государственная Дума на этом этапе бюджетного процесса.
Проект федерального бюджета составляется исполнительной властью и вносится на рассмотрение Государственной Думы Правительством Российской Федерации. Поэтому его рассмотрение в нижней палате парламента начинается с доклада Правительства. Вслед за этим Государственная Дума заслушивает содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, назначенного ответственным за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации. Они выступают своего рода "официальными оппонентами", дающими оценку представленного проекта бюджета. При этом они оценивают данный проект одновременно с двух позиций. На первом месте стоит профессиональный, содержательный анализ качества разработанного исполнительной властью проекта бюджета. Как комитеты Думы, так и Счетная палата обязаны проверить и оценить обоснованность доходных и расходных статей проекта бюджета, в частности, с точки зрения и полноты выявления доходных источников, и соблюдения режима экономики в проектируемых расходах. Но не менее важна и другая позиция - оценка представленного проекта бюджета с точки зрения его социально - политической направленности и соответствия тем задачам, которые стоят перед страной в предстоящем году.
По результатам первого чтения Государственная Дума принимает решение о принятии или отклонении представленного проекта бюджета, а в случае положительного решения по нему утверждает основные характеристики федерального бюджета. Тем самым нижняя палата парламента целиком принимает на себя ответственность за решение по бюджету. Однако она при этом в огромной степени полагается на заключение Комитета по бюджету, второго профильного комитета и Счетной палаты. Она, разумеется, может и не согласиться с этими заключениями. Но чаще всего она именно их кладет в основу своих решений, так как никто другой в составе Государственной Думы не располагает такими же возможностями для тщательного и всестороннего изучения бюджетных проектировок. Следовательно, именно эти комитеты и Счетная палата несут наибольшую ответственность за правильную оценку представленного исполнительной властью проекта бюджета.
Принципиальное значение имеет часть вторая статьи 201. Она запрещает Государственной Думе увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета без получения на то положительного заключения Правительства Российской Федерации. Этот запрет предупреждает возможность принятия нижней палатой парламента произвольных решений об увеличении объема бюджета, чем бы они ни мотивировались, если такое увеличение не имеет экономических обоснований. Одновременно подтверждается прерогатива Правительства как единственного органа, несущего ответственность за составление проекта бюджета и имеющего право определять его объем, его основные параметры и вносить его на утверждение парламента.
Однако это не лишает Государственную Думу возможности не соглашаться с основными характеристиками федерального бюджета в том виде, в каком их представило Правительство, в том числе в отношении доходов и дефицита. Как показала практика последних лет, исполнительная власть как раз стремится порой занизить общий объем планируемых бюджетных доходов, чтобы обеспечить затем выгодное для себя перевыполнение этих показателей. Но Государственная Дума может попытаться достигнуть увеличения объема доходов лишь двумя путями: проведя собственные расчеты, представив достаточные обоснования необходимости такого увеличения и убедив Правительство согласиться с ее предложениями либо приняв решение об отклонении представленного Правительством проекта бюджета в его доходной части.
