1. Участниками бюджетного процесса являются:
- Президент Российской Федерации;
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
Центральный банк Российской Федерации;
- органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств.
2. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются настоящим Кодексом и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
3. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
4. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.
5. Участники бюджетного процесса вправе осуществлять бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом, при условии включения сведений о данных бюджетных полномочиях в реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, формирование и ведение которого осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 165 настоящего Кодекса.
Комментарий к ст. 152 Бюджетного кодекса
Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).
В комментируемой статье Бюджетного кодекса РФ названы участники бюджетного процесса.
1. Президент РФ. Глава государства обладает рядом полномочий, позволяющих определить его как участника бюджетного процесса. Так, например, Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные отношения (ст. 3 Бюджетного кодекса РФ), распоряжается средствами резервного фонда Президента РФ (ст. 82 Бюджетного кодекса РФ), направляет Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (ст. 170 Бюджетного кодекса РФ) и др.
2. Органы законодательной (представительной) власти.
Участие данных органов в бюджетном процессе на всех трех уровнях - федеральном, региональном и местном - определяется прежде всего тем, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетных территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, а местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам (ст. 153 Бюджетного кодекса РФ).
3. Органы исполнительной власти. К числу таких органов законодатель в комментируемой статье Бюджетного кодекса РФ отнес:
а) высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и главы местного самоуправления, активно участвующие в бюджетном процессе соответственно на региональном и местном уровнях;
б) финансовые органы (Министерство финансов РФ и его территориальные органы, министерства финансов и департаменты (управления) финансов, создаваемые на уровне субъектов Российской Федерации, казначейство и т.д.);
в) органы, осуществляющие сбор доходов (налоговые и таможенные органы);
г) другие уполномоченные органы.
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам (ст. 154 Бюджетного кодекса РФ).
4. Органы денежно - кредитного регулирования. В соответствии с пунктом 3 статьи 151 Бюджетного кодекса РФ органом денежно - кредитного регулирования является Банк России.
Банк России в качестве участника бюджетного процесса (ст. 155 Бюджетного кодекса РФ):
а) разрабатывает совместно с Правительством РФ и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно - кредитной политики;
б) обслуживает счета бюджетов;
в) осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.
5. Органы государственного и муниципального финансового контроля.
Такими органами являются (п. 4 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ):
а) Счетная палата РФ;
б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 157 Бюджетного кодекса РФ).
6. Государственные внебюджетные фонды.
Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ).
7. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей определяется ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета (статья 158 Бюджетного кодекса РФ).
Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (ст. 159 Бюджетного кодекса РФ).
8. Иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые полномочия (например, Министерство экономического развития и торговли РФ и др.).
Кроме перечисленных органов, в бюджетном процессе участвуют также:
а) получатели бюджетных средств, к числу которых относятся, например:
- бюджетные учреждения - организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально - культурных, научно - технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 Бюджетного кодекса РФ);
- государственные и муниципальные унитарные предприятия - коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 113 Гражданского кодекса РФ);
б) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Кредитная организации - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять предусмотренные законом банковские операции (ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности").
Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Кроме того, они могут выполнять функцию Банка России по обслуживанию бюджетных счетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (ст. 156 Бюджетного кодекса РФ).
Заметим, что в нормативных правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровнях, может уточняться и конкретизироваться состав участников бюджетного процесса.
Так, например, участниками бюджетного процесса в Тюменской области являются: Тюменская областная Дума, губернатор области, Администрация Тюменской области, финансовый орган администрации области, Счетная палата Тюменской области, территориальные государственные внебюджетные фонды, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, органы местного самоуправления Тюменской области, иные органы, учреждения и организации, на которые возложены бюджетные полномочия (ст. 1 Закона Тюменской области от 12 октября 2001 года "О бюджетном процессе в Тюменской области"). А перечень участников бюджетного процесса города Тюмени (муниципальный уровень содержится в Положении о бюджетном процессе в городе Тюмени, утвержденном решением Тюменской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 160 (ст. 1): "Участниками бюджетного процесса являются глава города, Тюменская городская Дума, Счетная палата города, Финансово - казначейское управление Администрации г. Тюмени, Главное управление Центрального банка Российской Федерации, Управление Федерального казначейства Российской Федерации по Тюменской области, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета города".
