1. Полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом.
2. Всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
3. Сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий.
4. Сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства.
5. Применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом.
6. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел обеспечивает контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции.
Комментарий к ст. 6 Закона о Полиции
1. Принцип законности, которому посвящена статья 6 комментируемого Закона, является производным от конституционного принципа законности, получившего свое закрепление в статье 15 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
Если в Законе о милиции принцип законности лишь упоминался, то в Законе о полиции он раскрывается в целом ряде новаторских предписаний.
2. Под законностью в соответствии с частью 1 комментируемой статьи следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками полиции.
Учитывая возможность применения в процессе осуществления полицейской деятельности мер государственного принуждения, законодатель, исходя из требований статьи 55 Конституции Российской Федерации, в части 2 комментируемой статьи устанавливает, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан допустимо только на основаниях и в порядке, предусмотренных федеральным законом. В этой же норме устанавливается, что ограничение прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц также допустимо только на основаниях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Закрепление в Конституции Российской Федерации концептуального подхода к соотношению интересов личности, общества, государства, выраженного в лаконичной формуле "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", сопровождалось введением в конституционный текст специального юридического термина "ограничение", использованием его применительно к правам и свободам человека и гражданина при конструировании норм, предусмотренных частью 2 статьи 19, частью 2 статьи 23, частью 3 статьи 55, частями 1 и 3 статьи 56, статьи 79 Конституции Российской Федерации.
Цели ограничений в научной литературе определяются по-разному:
- сдерживание противозаконного деяния в целях защиты общественных отношений;
- запрет всего общественно вредного, исключающего злоупотребление свободой;
- защита общества, прав и свобод (интересов) других лиц от произвола право пользователя;
- необходимость уважения прав и свобод других людей и нормальное функционирование общества и государства;
- поддержание правопорядка, обеспечение личной безопасности, внутренней и внешней безопасности общества и государства, создание благоприятных условий для экономической деятельности и охрана всех форм собственности, учет государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан.
Таким образом, ограничение, или, более точно, правомерное ограничение, - это установленный законодательством предел (граница) реализации человеком прав и свобод, выражающийся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых предопределено необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, а назначением является обеспечение необходимого баланса интересов личности, общества и государства. Наряду с этим понятие "ограничение" может иметь и иное значение, характеризующее всевозможные неправомерные ограничения прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 19, статья 79, статья 133 Конституции Российской Федерации). В этом смысле синонимами понятия "ограничения" являются понятия "умаление", "отрицание" и "отмена" (часть 1 статьи 21, части 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Правомерность ограничения полицией прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц законодатель связывает с предусмотренностью, а значит, законностью такого ограничения федеральным законодательством. Применительно к полиции правомерные ограничения, предусмотренные федеральными законами, могут применяться ею, например, для:
а) урегулирования отношений в особых условиях, в частности при обеспечении правового режима чрезвычайного положения или контртеррористической операции;
б) возложения на граждан и организации обременений и стеснений как негативных правовых последствий за правонарушения, которые в соответствии со статьей 23.3 КоАП РФ уполномочены рассматривать органы внутренних дел;
в) сужения субъективных прав и возложения дополнительных обязанностей, например при осуществлении мер по оцеплению (блокированию) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов на основании и в порядке, предусмотренных статьей 16 Закона о полиции, или отказе в выдаче лицензии на приобретение оружия на основании и в порядке, которые предусмотрены статьей 9 Федерального закона "Об оружии";
г) определения неполного (усеченного) объема прав и свобод для лиц с особым статусом (арестованные, задержанные и т.п.), в частности на основании и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".
Все те ограничения, на применение которых полиция прямо не уполномочена федеральным законодательством, являются неправомерным ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, т.е. ограничением необоснованным, недопустимым, и, следовательно, незаконным вмешательством в права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений, организаций и должностных лиц. Подобное незаконное вмешательство влечет за собой применение к сотруднику полиции мер уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.
3. Большая часть ограничений прав и свобод человека и гражданина связана с применением мер государственного принуждения. Поэтому с точки зрения законодательной техники содержащиеся в части 5 комментируемого Закона положения о том, что применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом, целесообразно было сделать частью 3, т.е. расположить их сразу вслед за предписаниями о том, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Содержащиеся в частях 2 и 5 комментируемого Закона предписания связывают правомерность ограничения полицией прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц, а также применение мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции только с теми основаниями, которые предусмотрены в федеральном законе.
Буквальное толкование этих предписаний, а именно его, как представляется, должна придерживаться правоприменительная практика, означает, что полиция не имеет права понуждать граждан к выполнению каких-либо действий или, наоборот, запрещать их совершение, когда она прямо не уполномочена на это федеральным законом, причем федеральным законом должен устанавливаться и порядок ограничения прав, свобод и законных интересов.
Представляется, что этими предписаниями законодатель породил правовую коллизию, не оговорив ситуацию, вытекающую из части 2 статьи 3 комментируемого Закона и предусматривающую, что полиция в своей деятельности руководствуется не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Не оговорена и ситуация, при которой полиция может руководствоваться не только федеральным законом, но и подзаконным актом, ограничивающим права и свободы человека и гражданина. Это допустимо тогда, когда федеральный законодатель прямо делегировал право издания указанного акта соответствующему органу исполнительной власти. Например, часть 6 статьи 27.12 КоАП РФ предусматривает, что медицинское освидетельствование на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения, и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Поэтому сотрудник полиции, строго выполнив все требования соответствующих Правил, действовал правомерно и не нарушил принцип законности, закрепленный в статье 6 Закона о полиции.
4. В части 3 комментируемой статьи содержится обращенный к сотруднику полиции запрет подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий. Совокупность таких действий уголовный закон определяет как провокацию.
Распространенность различных форм провокаций, явное противоречие подобных действий принципам законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина побудили законодателя еще раз повторить этот запрет в Законе о полиции. Этот Закон, как и Закон об ОРД, не указывает способов провокации, а лишь в общей форме запрещает любые действия сотрудника полиции, направленные на склонение, побуждение к совершению противоправных действий. Способами провокации могут выступать самые разные формы воздействия сотрудника полиции на сознание лиц, являющихся объектом воздействия со стороны сотрудника полиции, объектом административно-правовой, уголовно-процессуальной или оперативно-розыскной деятельности полиции, - уговор, подкуп, убеждение, поручение, распоряжение, просьба, угроза или др.
От провокации следует отличать отдельные оперативно-розыскные мероприятия, которые могут содержать элементы провоцирующего поведения <1>. Например, проверочная закупка предполагает совершение сделки с предметом и веществами, оборот которых запрещен; оперативное внедрение преследует цель не только сбора разведывательной информации, но и конспиративного участия в решении задач оперативно-розыскной деятельности или негласном способствовании их решению; оперативный эксперимент может содержать элементы, например, провокации взятки или коммерческого подкупа.
Критерии разграничения правомерного проведения оперативно-розыскного мероприятия и провокации выработаны судебной практикой Верховного и Конституционного Судов Российской Федерации, а также Европейского суда по правам человека. Провокация исключается, если оперативно-розыскные мероприятия преследуют цель решения задач оперативно-розыскной деятельности, проводятся при наличии законных оснований, умысел объекта оперативно-розыскных мероприятий сформировался независимо от деятельности сотрудников оперативных подразделений или лиц, оказывающих им содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий.
5. Часть 4 комментируемой статьи содержит адресованный сотруднику полиции запрет ссылаться в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования и приказы вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства.
Эта новелла может рассматриваться как специфическое отражение известной доктрины "умных штыков", выступающей неотъемлемым элементом идеологии правового государства. Смысл указанной доктрины заключается в том, что лица, состоящие на службе в вооруженных отрядах государственной власти (прежде всего военнослужащие, сотрудники органов охраны правопорядка и государственной безопасности), не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников (командиров) и обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы. Эта доктрина в той или иной мере нашла отражение не только в законодательстве многих стран, но и в ряде международных документов как обязательного, так и рекомендательного характера. Воплощена она и в статье 30 Закона о полиции, предусматривающей, что сотрудник полиции при получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, обязан руководствоваться законом.
Вместе с тем принцип, закрепленный в части 4 статьи 6 Закона о полиции, нельзя трактовать только как обязанность сотрудника полиции руководствоваться законными требованиями и распоряжениями вышестоящих должностных лиц. Сотрудник полиции, совершая те или иные действия по службе или воздерживаясь от таких действий, сам должен исходить прежде всего из необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина, правильного понимания своего служебного долга. Это означает, например, недопустимость оправдания своего действия или бездействия ложно понимаемыми интересами службы, нередко лежащими в основе укрытия преступлений от учета, подделки процессуальных документов при расследовании уголовных дел, искажения государственной статистической отчетности и т.д.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит обращенное к федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, т.е. МВД России, требование обеспечивать контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции. Подобный контроль выступает одной из форм руководства деятельностью полиции со стороны органов внутренних дел, вытекающей из положений части 3 статьи 4 комментируемого Закона. В связи с этим требования, сформулированные в части 6 статьи 6 Закона о полиции, должны трактоваться как обращенные не только непосредственно к МВД России, но и к его территориальным органам.
Формы контроля за законностью решений и действий должностных лиц полиции многообразны (см. комментарий к статье 49).
