Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Комментарий к ст. 124 Конституции РФ
Принцип независимости судебной власти и ее носителей (см. комм. к ст. 120) имеет множество проявлений, и одним из важнейших, наряду с процедурами формирования судейского корпуса (см. комм. к ст. 83, 102 и 128) и прекращения полномочий судей (см. комм. к ст. 121), их несменяемости (см. комм. к ст. 121), является финансовая независимость. Пятая процедура "Процедур эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов" 1990 г. содержит признанные международным сообществом минимальные требования в этой сфере: государство обязано уделять особое внимание необходимости выделения адекватных ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей, сообразно рассматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием и обеспечение для судей вознаграждения и жалованья.
Таким образом, адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом, есть один из составных элементов более общего понятия - должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи должного, справедливого или естественного правосудия. Комментируемая норма содержит весьма абстрактные требования, которым должно соответствовать рассмотрение дел судами. Отметим, что с позиции ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод должным правосудием будет признано то, которое осуществляется независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона, справедливо и публично в разумный срок. Итак, наряду с финансовым обеспечением судебной системы должно осуществляться также должное организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, информационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает кадровое обеспечение судебной системы в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов.
Подобное толкование содержится не только в нормах международных актов, касающихся осуществления независимого правосудия, но и в нормах российских законов. ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4824; 2003. N 27. Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274) определяет общие принципы и порядок ресурсного обеспечения судов в России (ст. 30 и 31). Вопросы обеспечения деятельности Конституционного Суда РФ также урегулированы нормами ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ст. 111 (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4825; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273; 2007. N 7. Ст. 829). Вопросы ресурсного обеспечения судов общей юрисдикции (как федеральных, так и судов субъектов Федерации) детально регулируются ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", ст. 6, 10, 14, 16-17, 19 (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223; 2003. N 44. Ст. 4261; 2004. N 49. Ст. 4842). Вопросы обеспечения военных судов дополнительно регулируются нормами ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" - ст. 29, 32-34, 37, 38, 44 (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170; 2006. N 50. Ст. 5277). Ресурсное обеспечение мировых судей (судей субъектов Федерации) дополнительно регулируется ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", ст. 10 (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270; 2004. N 25. Ст. 2481; N 35. Ст. 3607. N 49. ст. 4841 и 4843). Вопросы ресурсного обеспечения судов арбитражной юрисдикции детально регулируются нормами ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ст. 44-47, 49 (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1529; 2003. N 27. Ч. 1. Ст. 2699; 2004. ст. 1111; 2006. N 11, Ст. 1147).
В соответствии с нормами названных законов в России сложились несколько относительно самостоятельных систем ресурсного обеспечения судов. Первая заключается в передаче данной группы полномочий аппаратам соответствующих судов. Такая модель реализована в Конституционном, Верховном и Высшем Арбитражном судах, а также в конституционных (уставных) судах субъектов Федерации.
Вторая модель охватывает все федеральные суды общей юрисдикции, а частично и мировых судей (поскольку модель обеспечения последних обладает существенной спецификой, она будет рассмотрена как самостоятельная). Все федеральные суды общей юрисдикции: верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды - обеспечиваются специально созданным для этих целей в судебной системе государственным органом - Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов, военные суды обеспечивает центральный аппарата Судебного департамента (ст. 6 Закона о Судебном департаменте). Обеспечение районных судов осуществляют территориальные управления (отделы) Судебного департамента (ст. 14). Эти подразделения располагаются в каждом субъекте Федерации. Непосредственно деятельность каждого суда общей юрисдикции в рамках этой организационной модели обеспечивается администратором суда, находящимся в двойном подчинении председателя суда и руководителя соответствующего подразделения Судебного департамента (ст. 17-19 Закона о Судебном департаменте). Естественно, непосредственная производственная деятельность суда обеспечивается и его аппаратом.
Некоторые особенности ресурсного обеспечения военных судов установлены упомянутым Законом о военных судах. Часть 2 ст. 32 этого акта вводит двухступенчатую процедуру обеспечения. На первом этапе обеспечение транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями их обслуживание, эксплуатация и охрана, а также хранение архивов осуществляются соответствующими органами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что согласно ст. 37 ФКЗ о военных судах, здания, сооружения и движимое имущество военных судов находятся у них на праве владения и использования, которые ограничены целями осуществления правосудия и организационного обеспечения этой деятельности. Собственником названного имущества является Российская Федерация. Второй этап заключается в последующей оплате Судебным департаментом произведенных услуг. В период до 1 января 2000 г. (переходный период вступления Закона в юридическую силу) действовали старые правила, установленные еще в советский период (Положение о военных трибуналах (ст. 30), утвержденное Законом СССР "Об утверждении положения о военных трибуналах"//Ведомости СССР. 1959. N 1. Ст. 14, а также ФЗ "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции" (ст. 1)//СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3305). Иными словами, обеспечение осуществляли органы Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
Обеспечение федеральных арбитражных судов округов и федеральных арбитражных судов субъектов Федерации (собственно субъектные арбитражные суды в России отсутствуют) осуществляет Высший Арбитражный Суд, точнее, его аппарат. Организационное, кадровое и информационное обеспечение, а также финансирование арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом самостоятельно. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов, а также медицинское, жилищное, социально-бытовое обслуживание судей арбитражных судов осуществляются соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда, за счет средств федерального бюджета. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду и в организационном обеспечении нижестоящих судов (ст. 44 Закона об арбитражных судах). Непосредственная деятельность арбитражных судов обеспечивается их аппаратами, возглавляемыми руководителями аппарата - администраторами (должность администратора в арбитражных судах введена в 2003 г.).
Третья модель ресурсного обеспечения рассчитана на мировых судей. Но прежде чем охарактеризовать ее, рассмотрим норму комментируемой статьи, которая устанавливает, что наряду с адекватностью финансирования оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Как выше было показано, финансовое обеспечение судов лишь один из элементов должного ресурсного обеспечения. Именно поэтому, а также исходя из того, что Закон о судебной системе (ст. 4 и 28) учредил этот вид судов как суды субъектов Федерации, российский законодатель "развел" собственно финансирование и иное ресурсное обеспечение. Существует еще одно серьезное обстоятельство - количество мировых судей - около 15 тыс. То есть речь идет об увеличении таким путем численности судейского корпуса РФ почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических) распределение бремени содержания мировой юстиции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации представляется вполне оправданным.
Необходимо отметить, что единство позиций в этом вопросе отсутствует. Авторы книги "Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий" (под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 620) придерживаются позиции, согласно которой все затраты на содержание мировых судей, в отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, должны осуществляться за счет федерального бюджета. А авторы "Комментария к Конституции Российской Федерации" (под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 497), напротив, полагают, что содержание всех местных судов (судов субъектов Федерации) должно осуществляться за счет местного бюджета. Представляется, что вторая точка зрения в большей степени основана на комментируемой конституционной норме, естественно, за исключением собственно финансирования. Кроме того, институциональные и процессуальные характеристики института мирового судьи, нашедшие выражение в законодательной модели (ст. 1, 3, 5-8 Закона о мировых судьях) и неизвестные в момент написания обоих комментариев, позволяют говорить о двойственности правовой природы мирового судьи - хотя и провозглашаемого судьей субъекта Федерации, но одновременно теснейшим образом включенного в систему федеральных судов общей юрисдикции, а также в судейское сообщество России. Вероятно, этот дуализм стал еще одной причиной формирования существующей модели ресурсного обеспечения мировых судей.
В отличие от модели ресурсного обеспечения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечиваемых за счет соответствующего субъекта, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета через Судебный департамент при Верховном Суде, а материально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляется за счет соответствующего субъекта Федерации (ст. 10 Закона о мировых судьях). Кадровое обеспечение в части формирования судейского корпуса этого вида судов осуществляет Судебный департамент (ст. 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппаратов мировых судей - соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 9 Закона о мировых судьях). В настоящий момент обсуждается вопрос о передаче вопросов обеспечения мировых судей и их аппаратов на федеральный уровень. Имея в виду вышеизложенное, полагаем, что такие предложения не основаны на нормах ФКЗ о судебной системе (ст. 28) и не отвечают сложной правовой природе мировой юстиции в России. Во всяком случае, подобные предложения должны сопровождаться серьезными законодательными изменениями, не только непосредственно Закона "О мировых судьях в Российской Федерации" (о чем обычно идет речь), но и названного ФКЗ. Необходимо также иметь в виду, что Конституционный Суд РФ в Определении от 4 октября 2001 г. N 182-О по запросам Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Читинской области о проверке конституционности п. 2 ст. 9 и п. 3 ст. 10 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (ВКС РФ. 2002. N 2) сформулировал следующую правовую позицию. В соответствии со ст. 118 (ч. 3) Конституции судебная система РФ устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Единство судебной системы, как закреплено ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", обеспечивается, в частности, финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (ст. 33); мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ, относятся к судам субъектов РФ (ч. 4 ст. 4), их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ (ч. 2 ст. 28), а финансирование мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (ч. 2 ст. 33).
Исходя из того что, по смыслу данных положений, из федерального бюджета осуществляется финансирование деятельности только самих мировых судей и что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, материально-техническое обеспечение их деятельности возложено ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Далее, Конституционный Суд установил, что в соответствии со ст. 32 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а работники аппарата являются государственными служащими. ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит к государственной службе федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (ст. 3). Поскольку мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, то и государственная служба в аппаратах мировых судей находится в ведении субъектов РФ. В силу этого работники аппаратов мировых судей отнесены ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" к государственным служащим субъектов РФ, что предполагает финансирование расходов на оплату их труда, иное материально-техническое и социально-бытовое обеспечение за счет субъектов РФ.
Иными словами, неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции отсутствует. Данная правовая позиция подтверждена Конституционным Судом РФ в Определении от 8 июня 2004 г. N 230-О в связи с запросом Санкт-Петербургского городского суда (ВКС РФ. 2004. N 6). При этом Суд подчеркнул, что ни ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ни ФЗ "О мировых судьях Российской Федерации" субъекты РФ не лишены права участия в определении статуса мировых судей в рамках федерального законодательства См. также Определение от 8 ноября 2005 г. N 366-О в связи с запросом Сахалинской областной Думы//ВКС РФ. 2006. N 2).
Порядок финансирования судов в РФ определяется в настоящий момент статьей 33 ФКЗ о судебной системе и принятым в ее развитие ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877). Данная статья устанавливает правило, согласно которому финансирование осуществляется на основе утвержденных федеральным законом (пока отсутствует) нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Статья 3 Закона о финансировании судов устанавливает правила помесячного исполнения федерального бюджета в этой части, а также правила списания со счетов Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ в безакцептном (бесспорном) порядке причитающихся судам сумм в случае их невыплаты. Эта же статья устанавливает и правила финансирования судов в случае отсутствия федерального бюджета на текущий год. Статья 4 названного Закона содержит еще одну важную для российской практики новеллу: суды распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, самостоятельно.
Статья 33 ФКЗ о судебной системе и статья 2 Закона о финансировании судов определяют также порядок разработки проекта федерального бюджета в части финансирования судебной системы на будущий год. Правительство РФ обязано осуществлять подготовку проекта во взаимодействии с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде, Советом судей РФ (орган судейского сообщества). В случае возникновения разногласий Правительство РФ обязано прилагать к проекту федерального бюджета соответствующие предложения судебной власти. Представители перечисленных выше органов вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании.
В обеспечение комментируемой нормы в части должного финансирования судов в России названные статьи учредили специальный защитный механизм, не позволяющий кому бы то ни было уменьшать причитающиеся судебной системе финансовые средства (на текущий или будущий финансовый год) без согласия судебной власти в лице таких органов судейского сообщества, как Всероссийский съезд судей и Совет судей РФ.
Несмотря на столь ясное регулирование, вопросы должного финансирования судов были предметом рассмотрения в Конституционном Суде в 1998 г., хотя обратим внимание, что в тот период времени действовала только статья 33 ФКЗ о судебной системе. Закон о финансировании судов еще не был принят (отчасти он стал одним из результатов рассмотрения вопроса Конституционным Судом). В Постановлении по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" N 23-П от 17 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3801). Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции, ее ст. 76 (ч. 3) и 124, положения ч. 1 ст. 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год", поскольку оно позволяет Правительству самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования. Часть 1 ст. 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год", допускающая сокращение финансирования судебной системы, нарушает положения ст. 124 Конституции о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Оспариваемая норма расходится с ч. 5 ст. 33 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ, что должно исключить необоснованное сокращение финансирования судов, и тем самым нарушает ст. 76 (ч. 3) Конституции, предписывающую, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Кроме того, учитывая общепризнанный международно-правовой принцип независимости суда, следует иметь в виду, что, конкретизируя его, Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 г.), содержит положение о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия. Статья 2 ФЗ от 30 марта 1998 г. "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предписывает предусмотреть в федеральном бюджете начиная с 1998 г. необходимое увеличение расходов на содержание федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами РФ, вытекающими из ее участия в Конвенции и Протоколах к ней.
