1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.
Комментарий к ст. 63 Конституции РФ
1. Часть 1 настоящей статьи наделяет компетентные органы полномочиями предоставлять политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства. Это полностью соответствует ст. 14 Всеобщей декларации права человека, по которой каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.
Данная конституционная норма указывает на то, что институт политического убежища регламентируется нормами как международного, так и внутреннего права РФ. Согласно международному праву, под политическим убежищем принято понимать предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам со стороны своего государства или страны обычного местожительства. Декларация о территориальном убежище, принятая Резолюцией 2312 (ХХII) ГА ООН от 14 декабря 1967 г., исходит из того, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт. Предоставление политического убежища влечет за собой обязательство РФ невыдачи лица иностранному государству.
Наряду с этим Декларация подчеркивает, что предоставление политического убежища есть акт осуществления государственного суверенитета. В соответствии с этим просьба иностранного гражданина или лица без гражданства, поданная в порядке, установленном российскими нормативными актами, не обязывает уполномоченные государственные органы удовлетворять подобные обращения. Россия вправе определять перечень лиц и условия, на которых оно предоставляет политическое убежище, сообразуясь, однако, с действующими нормами международного права, ограничивающими в определенной степени усмотрение государств-участников.
Вместе с тем РФ не должна принимать никаких законодательных или иных мер, которые могли бы нанести ущерб принятым ею на себя международным обязательствам в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества (Резолюция 3074 (ХХVIII) ГА ООН от 3 декабря 1973 г.).
Положение о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (действует в ред. от 1 января 2003 г.) акцентирует внимание на том, что предоставление политического убежища должно соответствовать государственным интересам РФ, не принижая при этом значения упоминаемых общепризнанных принципов и норм международного права, к которым отсылает конституционный текст. Однако сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища вряд ли можно относить к общепризнанным принципам и нормам международного права хотя бы потому, в частности, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер.
В соответствии с названным Положением РФ предоставляет политическое убежище лицам, которые ищут убежища и защиты, т.е. политически преследуемому лицу, под которым Женевская конвенция о беженцах (принята 28 июня 1951 г. Резолюцией 429 (V) ГА ООН от 14 декабря 1950 г.) понимает каждого, кто по причине его расовой, религиозной, национальной, социальной принадлежности или за политические убеждения подвергается преследованию с угрозой для жизни или ограничению личной свободы либо с достаточными основаниями опасается такого преследования.
Этому корреспондирует определение понятия "беженец", зафиксированное в ст. 1 ФЗ от 19 февраля 1993 г. о беженцах (в ред. от 7 ноября 2000 г.): беженец - это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны, или не желает пользоваться такой защитой в силу таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может либо не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Российские правила предполагают предоставление политического убежища и защиту не просто за политическую деятельность и убеждения, а - что очень важно - за деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом и нормам международного права. В свою очередь преследование по политическим мотивам, согласно российским правилам, должно быть направлено непосредственно против лица, которое обращается с ходатайством о предоставлении политического убежища.
Предоставление политического убежища производится указом Президента РФ, который вступает в силу со дня его подписания. Что касается юридических последствий получения политического убежища, то такое лицо получает возможность пользоваться на территории РФ правами и свободами и нести обязанности наравне с российскими гражданами, кроме установленных федеральными законами или международными договорами ограничений. Одновременно РФ принимает на себя обязательство о невыдаче такого лица другому государству.
Суверенное право РФ предоставлять политическое убежище одновременно включает в себя полномочия ограничивать круг лиц, которым может предоставляться защита и покровительство. Указ Президента запрещает предоставлять политическое убежище лицам: преследуемым за деяния, признаваемые в РФ преступлением, или виновным в действиях, противоречащих принципам и целям ООН; привлеченным в качестве обвиняемых по уголовному делу либо в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ; прибывшим из третьих стран, где им не грозило преследование; прибывшим из стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека или прибывшим из страны, с которой РФ имеет соглашения о безвизовом пересечении границ, или страны, где оно не преследуется; представившим заведомо ложные сведения.
По решению Комиссии по вопросам гражданства лицо может быть лишено политического убежища в случаях: возвращения в страну, гражданином которой оно является, или в страну своего местожительства; выезда в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории РФ; приобретения гражданства РФ или другой страны.
Специальным случаем лишения политического убежища в Положении о предоставлении политического убежища называются соображения государственной безопасности, а также занятие деятельностью, противоречащей принципам и целям Устава ООН, в случае совершения преступления и наличие обвинительного приговора, подлежащего исполнению.
Следует заметить, что политическое убежище предоставляется на территории РФ. В этой связи помещения дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территориях иностранных государств, пользующихся экстерриториальностью, не могут рассматриваться как территория России.
Статья 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. недвусмысленно запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными ее положениями, или с другими нормами общего международного права, или с какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания.
2. Борьба с преступностью является внутренним делом Российской Федерации. Данная конституционная норма, с одной стороны, защищает политические убеждения, а с другой - устанавливает правовую базу международного сотрудничества в области борьбы с преступностью, предусматривая возможность выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передачу осужденных лиц для отбывания наказания в других государствах. И в этом смысле выдачу и передачу лиц следует рассматривать в качестве форм оказания правовой помощи иностранным государствам либо в силу действующего федерального закона, либо на основе международного договора РФ. ФЗ, определяющий порядок и процессуальные вопросы выдачи и передачи иностранных граждан, не принят. Отдельные вопросы выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений, а также передача лиц, осужденных для отбывания наказания в других странах, регулируются нормами уголовно-процессуального законодательства (гл. 54, 55 УПК РФ).
И все же основную роль по реализации данной конституционной нормы играют заключенные РФ международные договоры с иностранными государствами. По условиям ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г., такие договоры подлежат обязательной ратификации по причине того, что они касаются прав и свобод человека. Отсутствие соответствующего договора дает РФ, равно как и другому государству, право отказать в исполнении требования о выдаче.
Типовой договор о выдаче от 14 декабря 1990 г. (Резолюция ГА ООН 45/116) может рассматриваться в качестве полезной основы, которая способствует государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах предупреждения преступности и уголовного правосудия.
Договор определяет виды правонарушений, которые могут повлечь выдачу. К их числу относятся в первую очередь правонарушения, которые в силу законодательства Сторон наказываются тюремным заключением или другой мерой лишения свободы. Положения договора содержат перечень императивных оснований для отказа в выдаче. Помимо других на первом месте называется правонарушение, которое рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера.
Российская Федерация заявила специальную оговорку при ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней. РФ исходит из того, что ее законодательство не содержит понятия "политическое преступление". Во всех случаях при решении вопроса о выдаче РФ не будет рассматривать деяния в качестве "политических преступлений" или "преступлений, связанных с политическими преступлениями" наряду с преступлениями, указанными в ст. 1 Дополнительного протокола 1975 г. к Европейской конвенции о выдаче.
Среди факультативных оснований для отказа в выдаче называется случай, когда лицо, в отношении которого поступает просьба о выдаче, является гражданином запрашиваемого государства.
Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д.
Лицами, обвиняемыми в совершении преступления, следует считать физических лиц, которые на момент запроса о выдаче находятся на территории Российской Федерации. Для решения вопроса о выдаче важное значение имеет гражданство лица, в отношении которого имеется требование о выдаче.
Двусторонние договоры РФ определяют условия выдачи, указывают правонарушения, влекущие за собой выдачу, устанавливают составы преступлений, указывают основания для отказа, предусматривают обязательства по осуществлению уголовного преследования, последствия невыдачи, прописывают процедуры выдачи, определяют характер взаимной помощи и решают другие связанные с этим вопросы (например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Индией о выдаче от 21 декабря 1998 г.//Бюллетень МД. 2000. N 10).
Другим видом правовой помощи, согласно комментируемой статье, является передача для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы. Международные договоры по данному вопросу также исходят из принципа передачи лиц, являющихся гражданами другой стороны, в государство их гражданства для отбывания наказания. При этом под осужденными к лишению свободы понимаются лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы на основании вступившего в законную силу приговора суда.
Передача осужденного может осуществляться по предложению Стороны, судом которой вынесен приговор, Стороной, гражданином которой является осужденный; сам осужденный, его родственники или законный представитель могут ходатайствовать об этом. Передача может иметь место только по взаимному согласию участников договора.
Выдача осужденного может и не состояться в случаях, если по законодательству государства исполнение приговора по деянию, за которое он осужден, не является уголовным преступлением, либо не влечет наказания в виде лишения свободы, или если до истечения срока лишения свободы осужденному предстоит отбыть, составляет менее 6 месяцев. Помимо этих основных вопросов договоры решают вопросы компетенции национальных органов, определяют процессуальные взаимоотношения между сторонами.
