1. Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
2. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Комментарии к ст. 61 Земельного кодекса
Согласно положениям глав 23, 25 ГПК РФ и глав 22, 24 АПК РФ суд, арбитражный суд могут признать незаконным решение (ненормативный правовой акт) органа, осуществляющего публичные полномочия, а также должностных лиц этих органов при наличии следующих условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим решением прав и законных интересов заявителя либо незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, создание иных препятствий в реализации прав.
При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В судебной практике заявления об оспаривании ненормативных правовых актов занимают значительное место. Так, индивидуальный предприниматель обратилась в арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным решения главы администрации городского округа "Сызрань" об утверждении результатов публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, опубликованных в газете "Волжские вести" от 22 июня 2007 г., в части отказа в изменении вида разрешенного использования находящегося в ее собственности земельного участка.
Предприниматель также просила обязать главу администрации городского округа "Сызрань" устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "земель индивидуальной жилой застройки" на "земли под объектами общественного питания (кафе)".
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что администрацией не представлены доказательства невозможности изменения разрешенного использования земельного участка, его ограничения в обороте или иные доказательства невозможности изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленные федеральным законом.
Ни протокол публичных слушаний, ни оспариваемый акт не содержат возражений граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, правообладателей земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с данным земельным участком, против изменения вида разрешенного использования земельного участка предпринимателя.
Юридические последствия принятия оспариваемого акта выражаются в невозможности для предпринимателя изменить назначение объекта недвижимости, расположенного на указанном земельном участке, на нежилое помещение. Таким образом, суды пришли к правильному выводу, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Если в результате издания ненормативного правового акта, не соответствующего закону, гражданину или юридическому лицу причинены убытки, они подлежат возмещению в судебном порядке в зависимости от органа, издавшего такой акт, Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием за счет соответствующей казны (ст. ст. 16, 1069 ГК РФ).
При этом согласно ст. 15 ГК РФ взысканию подлежит как реальный ущерб (расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества), так и упущенная выгода (неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). Однако эти убытки нужно доказать.
В частности, ООО "ЭКОСЕРВИС НЕЛЬМА" обратилось в арбитражный суд Калининградской области с иском к администрации муниципального образования "Зеленоградский район" о взыскании убытков, причиненных в результате издания не соответствующего закону Постановления от 20 августа 2008 г. N 1206.
Судами установлено, что согласно п. п. 4, 5 названного Постановления обществу предоставлен земельный участок площадью 100 га в аренду сроком на 5 лет для производства сельскохозяйственной продукции. Общество обязано было обеспечить вынос границ земельного участка в натуре и представить межевое дело; направить документы для постановки на государственный кадастровый учет, а также представить кадастровый план земельного участка и выписку о кадастровой стоимости.
Во исполнение указанных предписаний Постановления общество заключило соответствующие договоры и произвело по ним оплату. Впоследствии решением Арбитражного суда Калининградской области п. п. 4 и 5 Постановления N 1206 признаны недействительными.
После вступления в силу названного решения арбитражного суда общество неоднократно обращалось в администрацию с заявлениями о проведении торгов на право аренды земельного участка. Администрация письмом сообщила обществу, что торги проведены быть не могут, так как земельный участок площадью 100 га, предоставленный в аренду истцу на основании отмененных п. п. 4 и 5 Постановления N 1206, переформирован с увеличением площади до 200 га.
Суд первой инстанции удовлетворил иск частично, придя к выводу о том, что в результате виновных, противоправных действий ответчика - издания Постановления N 1206, пункты 4 и 5 которого не соответствуют земельному законодательству, истцу причинены убытки в размере 379 821 рублей 22 копеек.
К убыткам суд отнес расходы, связанные с оплатой геодезических работ по вынесению границ земельного участка, геологических изысканий, выполненных по договору с индивидуальным предпринимателем, в сумме 250 тысяч рублей, а также 129 821,22 рубля по договору, заключенному с ООО "ГЕОИД", поскольку названные расходы общества находятся в причинно-следственной связи с незаконными действиями ответчика. В остальной части суд посчитал убытки недоказанными (хотя общество заявляло требование более чем на 1,5 млн рублей). Вышестоящие судебные инстанции оставили данное решение без изменения.
Комментируемая статья допускает обжалование не только ненормативных (индивидуальных), но и нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что правовое регулирование оспаривания нормативных актов имеет свои особенности. Законодательство по данному вопросу неоднократно менялось.
Так, ранее нормативный акт мог быть признан недействительным только судом общей юрисдикции. С принятием АПК РФ 2002 г. появилась возможность оспаривания в арбитражных судах нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29 АПК РФ в прежней редакции).
Однако в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 317-ФЗ данное положение утратило силу и теперь в арбитражных судах могут быть оспорены нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции суда по интеллектуальным правам (п. 1.1 ст. 29 в ред. Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ).
Таким образом, в настоящее время нормативные правовые акты, затрагивающие права граждан и юридических лиц на землю, могут быть оспорены только в суде общей юрисдикции. Исключение составляют лишь нормативные правовые акты, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Граждане достаточно широко пользуются данным конституционным правом.
