Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).
Комментарии к ст. 39.2 Земельного кодекса
Комментируемая статья 39.2 ЗК РФ определяет органы, уполномоченные на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.
Ключевым фактором при установлении наличия соответствующих публично-правовых образований, имеющих полномочия по предоставлению земельных участков, является форма собственности на земельные участки.
Так, согласно п. 2 ст. 9 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). В соответствии с п. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Статьей 125 ГК РФ установлено, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере земельных отношений, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432). Кроме того, в части предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для размещения автомобильных дорог федерального значения уполномоченным органом является Росавтодор (ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), полномочием по управлению и распоряжению земельными участками в границах особых экономических зон наделен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (п. 8 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах").
В соответствии с п. 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Необходимо также иметь в виду, что отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень субъектов РФ или муниципальных образований. Например, согласно ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.
Пункт 3 ст. 125 ГК РФ предусматривает, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В качестве примера можно привести акционерное общество - единый институт развития в жилищной сфере, который в соответствии со ст. 3.4 Закона N 137-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 221-ФЗ) вправе осуществлять распоряжение земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом.
Следует также отметить, что согласно статье 39.2 ЗК РФ полномочия органов по предоставлению земельных участков не сводятся только к принятию решения о предоставлении земельного участка или заключению договора, но и вбирают в себя весь комплекс действий, связанных с передачей прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам и исполнением соответствующих решений или договоров (например, утверждение схемы расположения земельного участка, определение условий аукциона и т.д.).
Необходимо также иметь в виду, что земли, а также многие земельные участки, в отношении которых отсутствуют основания их отнесения к той или иной форме публичной собственности, находятся в государственной неразграниченной собственности. Законом 171-ФЗ также были внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) в части определения органов, уполномоченных на распоряжение такими земельными участками. При этом полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, были переданы с уровня муниципального района на уровень поселения при наличии утвержденных правил землепользования и застройки. Такая мера была направлена, с одной стороны, на стимулирование органов местного самоуправления поселений к разработке документов градостроительного зонирования, с другой стороны, на объединение на одном уровне власти полномочий в области градостроительной деятельности и в области распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Однако дальнейшее изменение законодательства Российской Федерации в части вопросов местного значения, бюджетного законодательства, а также реальное отсутствие ресурсов для реализации соответствующих полномочий во многих сельских поселениях, привело к тому, что полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, переданы Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 334-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2017 года от органов местного самоуправления сельских поселений органам местного самоуправления муниципального района.
В соответствии с п. 2 ст. 3.3 Закона N 137-ФЗ (в ред. Закона N 334-ФЗ) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:
- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;
- органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;
- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом;
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п. 12 ст. 3.4 Закона N 137-ФЗ;
- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Следует отметить, что с 1 января 2017 г. вступает в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", п. 23 ч. 5 ст. 8 которого предусмотрено, что в кадастр недвижимости в качестве дополнительных сведений вносятся сведения о том, что земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а также сведения об органе, уполномоченном в соответствии с Законом N 137-ФЗ на распоряжение таким земельным участком.
