Статья 85. Бюджетного кодекса. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации

1. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в том числе соглашений о межрегиональном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в частях 1 и 5 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации";
• заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

2. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

4. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце шестом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 настоящего Кодекса, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном статьей 133.2 настоящего Кодекса.

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

5. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Абзац утратил силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

6. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

7. Ежегодный объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации, являющегося в текущем финансовом году получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, направляемый на исполнение в очередном финансовом году и каждом году планового периода обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений (в размере платы концедента, капитального гранта), обязательств перед юридическими лицами, являющимися стороной соглашений о государственно-частном партнерстве, обязательств по уплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга), не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений, за исключением безвозмездных поступлений из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при исполнении указанных концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, договоров финансовой аренды (лизинга), а также безвозмездных поступлений от публично-правовой компании "Фонд развития территорий".

В случае, если в бюджете субъекта Российской Федерации, являющегося в текущем финансовом году получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на очередной финансовый год и плановый период объем расходов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, превысил 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений, за исключением безвозмездных поступлений из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при исполнении указанных концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, договоров финансовой аренды (лизинга), а также безвозмездных поступлений от публично-правовой компании "Фонд развития территорий", субъект Российской Федерации вправе осуществлять только принятые до 1 января очередного года обязательства, возникшие при исполнении концессионных соглашений, обязательства перед юридическими лицами, являющимися стороной соглашений о государственно-частном партнерстве, а также обязательства по уплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга) без принятия новых соответствующих обязательств.

Указанное ограничение не распространяется на концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, договоры финансовой аренды (лизинга), заключенные до 1 января 2025 года.

Объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации, являющегося в отчетном финансовом году получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, направленный на исполнение в отчетном финансовом году обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений (в размере платы концедента, капитального гранта), обязательств перед юридическими лицами, являющимися стороной соглашений о государственно-частном партнерстве, а также обязательств по уплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга), по данным годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации должен соответствовать ограничению, установленному абзацем первым настоящего пункта.

Комментарий к ст. 85 Бюджетного кодекса

1. Комментируемая статья устанавливает правовую основу финансового обеспечения тех направлений деятельности государства, которые отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исчерпывающий перечень таких направлений деятельности государства установлен ст. 72 Конституции РФ, к ним относятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Для достижения перечисленных целей из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов совместно финансируются следующие виды функциональных расходов:

• государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
• обеспечение правоохранительной деятельности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• научно - исследовательские, опытно - конструкторские и проектно - изыскательские работы, обеспечивающие научно - технический прогресс;
• обеспечение социальной защиты населения;
• обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• развитие рыночной инфраструктуры;
• обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• обеспечение деятельности средств массовой информации;
• прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2. В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, должно устанавливаться разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства РФ, по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

К сожалению, в настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, в т.ч. и расходов, отнесенных к комментируемой статье Бюджетного кодекса. Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части социальных услуг государством и местным самоуправлением. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня. Требования комментируемого Кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года" устанавливает, что необходимо:

• четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
• обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
• сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
• законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

В этих целях названное Постановление Правительства предлагает ввести в комментируемый Кодекс понятие "расходные полномочия". По мнению авторов настоящего Комментария, расходные полномочия представляют собой обязанности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, исполнение которых обеспечено предоставлением им необходимых прав. Объем таких прав определяется относительно возлагаемых обязанностей и должен обеспечивать покрытие отнесенных к предмету финансирования соответствующего бюджета расходов доходами в необходимом объеме.

3. Объемы затрат, которые несут бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации по финансированию перечисленных выше расходов, определяются соглашениями, достигаемыми между соответственно органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Достигнутые соглашения находят свое закрепление в соответствующих законах (решениях) о бюджете.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К сожалению, необходимые нормативные правовые акты в настоящее время не приняты.

О распределении и закреплении расходов, совместно финансируемых из бюджетов различного уровня бюджетной системы Российской Федерации, см. также комментарий к главе 16 Бюджетного кодекса РФ.

4. Пункт 4 комментируемой статьи допускает включение объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы. Такое включение может быть осуществлено только на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Порядок использования средств федерального бюджета на достижение указанных целей определяется главой 16 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ней).

Также в целях реализации федеральных целевых программ допускается финансирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такие закупки осуществляются через получателей средств федерального бюджета с последующей передачей приобретенных материально - технических ресурсов соответствующим учреждениям в порядке, установленном Правительством РФ.