1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.
2. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
3. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в Суд по интеллектуальным правам, если федеральным законом не установлено иное.
Комментарий к ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса
1. В комментируемой статье приводится перечень лиц, обладающих правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, формулируются предпосылки такого права.
Прежде всего необходимо отметить, что в порядке гл. 23 АПК могут быть оспорены только те правовые акты, которые носят нормативный характер. Нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В свою очередь, правовым актом индивидуального характера является акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Помимо содержания нормативные и индивидуальные правовые акты могут быть разграничены по форме. Внешним, формальным признаком, отличающим нормативный акт от индивидуального, во многих случаях является его наименование. Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами установлены названия практически для всех федеральных нормативных актов, а также для подавляющего большинства нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Пожалуй, лишь наименования нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти регламентируются законодательством субъектов РФ.
Иногда нормативные по своему названию акты содержат индивидуальные предписания. Такие правовые акты не могут проверяться арбитражными судами в порядке судебного нормоконтроля, а должны оспариваться как индивидуальные акты по правилам гл. 24 АПК.
Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные правовые предписания.
Следует иметь в виду, что в порядке судебного нормоконтроля по правилам, предусмотренным гл. 23 АПК РФ, смешанные правовые акты могут быть оспорены только в части тех правовых предписаний, которые носят нормативный характер.
Что касается индивидуальных предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном нормативном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом только по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов (гл. 24 АПК).
Оспариваться в судебном порядке может нормативный акт в целом либо его отдельные положения: статьи, пункты, абзацы, отдельные предложения и т.д., содержащие одно или несколько конкретных правил поведения (правовых норм).
Предметом судебной проверки могут быть типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность), а также специализированные нормы (нормативные предписания), в частности нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т.д.
В судебной практике возникал вопрос о возможности и порядке судебной проверки актов нормативного (аутентичного) толкования, а также норм-разъяснений (интерпретационных норм), которые содержатся в тексте нормативного правового акта.
Принимая во внимание, что нормы-разъяснения и рекомендательные нормы обладают признаками правовых норм (носят общеобязательный характер, рассчитаны на неоднократное использование и т.д.), имеют властный характер и определенную юридическую обязательность, можно сделать вывод, что они могут быть проверены арбитражным судом на предмет их законности в порядке гл. 23 АПК.
В порядке гл. 23 АПК могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами (должностными лицами) государственной власти, местного самоуправления, а также иными публичными субъектами (Центральным банком РФ, Пенсионным фондом РФ и т.д.), если их проверка отнесена к компетенции арбитражных судов. Что касается нормативных документов общественных объединений, профсоюзов, территориального общественного самоуправления, а также локальных нормативных актов коммерческих или некоммерческих организаций (уставов, положений, правил и т.п.), то они могут быть оспорены заинтересованными лицами в порядке искового производства.
В качестве предмета оспаривания в арбитражных судах могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Недопустимо оспаривание в порядке административного судопроизводства проектов федеральных или региональных законов и подзаконных нормативных актов, а также постановлений законодательных органов о принятии или отклонении законопроекта в том или ином чтении. Не могут служить объектом проверки арбитражного суда нормативные акты, принятые соответствующим органом или должностным лицом, но на момент рассмотрения дела не вступившие в силу.
Лица, оспаривающие законность нормативного правового акта, должны представить в арбитражный суд доказательства вступления акта в силу (текст нормативного акта, данные о его публикации и т.д.). В случае непредставления таких доказательств арбитражный суд оставляет заявление в порядке ст. 178 АПК без движения и дает заявителю срок на исправление недостатков. Если в установленный срок доказательства вступления в силу нормативного акта не будут представлены, суд возвращает заявление в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК. При установлении данных обстоятельств в судебном заседании производство по делу подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК).
Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК (п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80). Вместе с тем необходимо иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в Определении от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе гр. Л.А. Вихровой, Е.И. Каревой и В.Н. Масловой на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. ст. 220 и 253 ГПК", согласно которой положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК, а также п. 1 ч. 1 ст. 150 во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального и арбитражного процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя (Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6).
Конечно, оспаривание нормативных правовых актов, утративших силу, во многих случаев, действительно направлено на защиту прав и интересов граждан (организации), которые были нарушены действием (применением) этих актов. Однако проверка судами такого рода актов наталкивается на серьезные процессуальные препятствия, связанные с тем, что действующая судебная процедура не предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов, которые к моменту обращения в суд утратили силу либо прекратили или приостановили свое действие. Очевидно, что суд не может признать на будущее время недействующим и не подлежащим применению правовой акт, который уже утратил силу или прекратил действие. Признать же нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия в соответствии с процессуальным законодательством недопустимо (см.: ч. 2 ст. 195 АПК). В этой связи не совсем ясно, каково должно быть содержание резолютивной части судебного решения.
Представляется, что для выполнения указанного предписания Конституционного Суда РФ требуется внесение соответствующих поправок в действующее процессуальное законодательство. Тем не менее и до внесения такого рода поправок можно рекомендовать арбитражным судам принимать к рассмотрению заявления об оспаривании отмененных нормативных правовых актов. Однако способ защиты законного интереса заявителя и соответственно содержание резолютивной части судебного решения должно быть, на наш взгляд, несколько иным, чем это вытекает из положений ч. ч. 2 и 3 ст. 195 АПК.
Если в результате проведенной в судебном заседании проверки будет установлено, что отмененный нормативный правовой акт в период своего действия не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, то такой акт решением суда может быть объявлен незаконным с момента его принятия. При этом в резолютивной части решения суд должен констатировать факт такого несоответствия, но не должен указывать, что данный акт признается недействующим и не подлежащим применению. В этой связи можно предположить примерно следующую схему формулировки резолютивной части решения: "Признать, что такой-то отмененный нормативный правовой акт в период своего действия (с момента принятия до прекращения действия) не соответствовал такому-то нормативному акту, имеющего большую юридическую силу".
В том случае, когда отмененный нормативный правовой акт сохраняет регулирующее действие применительно к длящимся правоотношениям, то суд одновременно может признать такой акт не подлежащим применению и тем самым парализовать его возможное действие.
Недопустимо оспаривание в арбитражном суде нормативных правовых актов, действие которых прекращено вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, а также тех актов, которые признаны недействительными и утратившими силу решением Конституционного Суда РФ или решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятым в пределах его компетенции.
В судебной практике достаточное распространение получили случаи оспаривания нормативных правовых актов, имеющих определенные пороки формально-юридического свойства, которые не позволяют считать подобные акты юридически действительными документами, т.е. правовыми актами, обладающими юридической силой. Документы, которые содержат правовые нормы (нормативные предписания), но при этом имею подобного рода пороки, лишающие их юридической силы, можно считать дефектными нормативными правовыми актами.
Таковыми являются акты, принятые с нарушением установленной процедуры, акты, не прошедшие государственную регистрацию, когда такая регистрация является обязательной, неопубликованные нормативные правовые акты, если их опубликование является обязательным, а также нормативные акты, принятые в неустановленной форме.
Не могут также считаться действительными и имеющими юридическую силу нормативные правовые акты, изданные государственными или муниципальными органами, не обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых документов, например, структурными (территориальными) подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Аналогичные последствия наступают при подписании нормативных правовых актов лицом, не имеющим права подписи таких документов.
Документы, имеющие названные пороки, несмотря на то, что они носят нормативный характер, являются юридически недействительными (ничтожными) с момента их принятия и не порождают правовых последствий.
В практике арбитражных судов не сложилось единого подхода в определении порядка и процессуальных последствий оспаривания дефектных нормативных правовых актов.
Так, отдельные арбитражные суды, установив отсутствие официального опубликования нормативного правового акта, отказывали в удовлетворении требования заявителя на том основании, что подобный акт не вступил в силу и не может применяться, а соответственно, не может нарушать права и законные интересы заявителя.
Относительно большее распространение получила практика прекращения арбитражными судами производства по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, если выяснялось, что предметом оспаривания является нормативный акт, не опубликованный или не зарегистрированный в установленном порядке, либо имеющий иные пороки, не позволяющие считать его нормативным документом, обладающим юридической силой, в том числе по причине принятия его органом, не имеющим нормотворческих полномочий. В качестве основания для прекращения производства по делу арбитражные суды ссылаются на то обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт, имеющий указанные пороки, нельзя считать вступившим в законную силу и, следовательно, подлежащим судебному нормоконтролю.
В последнее время в практике арбитражных судов все чаще стали встречаться случаи, когда дефектные нормативные предписания проверяются по правилам процедуры, предусмотренной для оспаривания действующих нормативных правовых актов (гл. 23 АПК). При этом наличие определенных дефектов нормативного правового акта, в частности неопубликование акта, рассматривается судом в качестве основания для дисквалификации подобного акта в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК, т.е. признания его недействующим и не подлежащим применению.
Последний подход в значительной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О "По жалобе гр. С.Д. Смердова на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК". По мнению Конституционного Суда РФ, ст. 251 ГПК не исключает возможность судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим. В связи с этим Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ч. 1 ст. 251 ГПК по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Однако практически реализовать позицию Конституционного Суда РФ в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов достаточно проблематично, поскольку данная процедура не предназначена для проверки юридически недействительных нормативных правовых актов.
Оптимальным решением данной проблемы является установление в процессуальном законодательстве специального порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов.
Тем не менее арбитражные суды и в настоящее время могут и должны дисквалифицировать дефектные нормативные предписания в порядке прямого судебного нормоконтроля. Однако задача суда заключается не в том, чтобы признать такое нормативное предписание недействующим и не подлежащим применению, а констатировать (подтвердить) юридическую ничтожность дефектного нормативного акта. В этой связи, как и в случае с отмененными нормативными правовыми актами, необходима корректировка содержания резолютивной часть судебного решения. В отношении дефектных нормативных актов судом может быть предложена следующая формулировка резолютивной части решения: "Считать такой-то нормативный правовой акт не имеющим юридической силы с момента его принятия".
Следует также отметить, что защита прав и законных интересов, нарушенных действием отмененных или юридически ничтожных нормативных предписаний, может осуществляться не только путем судебного нормоконтроля, но и посредством обжалования незаконных действий органов или должностных лиц, принявших данные правовые акты, либо путем оспаривания решений или действий, основанных на данных актах. Подобные жалобы могут рассматриваться арбитражным судом по правилам гл. 24 АПК.
2. Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из проявлений общего права на обращение в арбитражный суд, в соответствии с которым заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспоренных прав и законных интересов (ст. 4 АПК). Заинтересованные лица имеют право обратиться в арбитражный суд, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 1 ст. 192 АПК в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться заинтересованные лица, если полагают, что этот акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Указанным правом в первую очередь обладают субъекты предпринимательской деятельности: коммерческие организации и граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей без образования юридического лица.
Данное правило распространяется и на некоммерческие организации, которые в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК вправе заниматься предпринимательской и иной экономической деятельностью.
В связи с этим арбитражным судам надлежит проверять, указано ли в заявлении такой организации на нарушение оспариваемым актом ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которой она вправе заниматься (п. 16 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80).
При обращении в арбитражный суд заявитель обязан указать, какие конкретно права и законные интересы в указанной сфере нарушены оспариваемым актом, в чем заключается характер нарушения и какому закону или иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, противоречит оспариваемый акт. Так, оспаривая положения нормативного правового акта, регулирующего налоговые отношения, например инструкции о порядке взимания того или иного налога (сбора), заявитель должен доказать, что он является плательщиком данного налога или сбора, а также привести данные о том, каким положениям налогового законодательства противоречит данная инструкция и какие права налогоплательщика нарушает.
Действительное или возможное нарушение прав и законных интересов субъектов экономических отношений оспариваемым нормативным правовым актом может заключаться в уменьшении или ином ущемлении их правомочий, незаконном возложении на них обязанностей или создании иных препятствий в осуществлении предпринимательской или иной экономической деятельности.
Если при подаче заявления или в ходе судебного разбирательства заявитель не сможет доказать свою юридическую заинтересованность в оспаривании нормативного правового акта и будет установлено, что данный акт по своему содержанию не нарушает и не может нарушить права и законные интересы заявителя, арбитражный суд возвращает заявление (п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК) либо прекращает производство по делу (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК).
3. Правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к компетенции арбитражных судов, обладают прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные органы, которые в соответствии с АПК и федеральными законами могут обращаться в суд в защиту публичных интересов.
Прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК вправе оспорить в арбитражном суде нормативные правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см. комментарий к ст. 52 АПК).
Государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обладающие полномочиями по защите публичных интересов (ст. 53 АПК), могут обращаться в арбитражный суд с заявлением о проверке законности нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан, организаций и иных субъектов экономических отношений, поскольку всякое издание незаконного нормативного акта означает нарушение публичных интересов.
Право федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, в том числе в связи с изданием нормативных правовых актов, предусматривается рядом Федеральных законов: "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" (ч. 2 ст. 21, п. 5 ст. 23, ст. 25, ч. ч. 3 и 4 ст. 27), "О защите конкуренции" (ч. 1 ст. 23) и др.
Предметом оспаривания прокурором, государственными, муниципальными и иными органами могут выступать, как уже отмечалось выше, лишь те нормативные правовые акты, проверка которых прямо отнесена к компетенции арбитражных судов.
В заявлении государственного, муниципального или иного органа о признании недействующим нормативного правового акта должно быть указано, в чем заключается нарушение этим актом прав и интересов субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, а также содержаться ссылка на федеральный закон, наделяющий данный орган правом обращения в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Отсутствие таких сведений может служить основанием для оставления заявления без движения (ч. 1 ст. 128 АПК).
4. Заинтересованное лицо вправе обратиться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта непосредственно в арбитражный суд. Действующее законодательство не предусматривает в настоящее время необходимость досудебного рассмотрения спора по этой категории дел в вышестоящих в порядке подчиненности органах или вышестоящими должностными лицами.
